Autoridades de control regulatorio

A las entidades gubernamentales de control regulatorio en Bolivia se las llama autoridades regulatorias o de fiscalización. Pareciera que esto hace que ejerzan funciones de forma autoritaria, ya que suelen imponer su voluntad, en lugar de limitarse a lo que obligue o prohíba la ley, atreviéndose incluso a emitir normas con efecto en la sociedad civil, como si fueran legisladores.

Bolivia, así como todos los países del sistema internacional de los derechos humanos, es un Estado social de derecho (CPE, art. 1). Como tal, tiene la obligación de garantizar los derechos de las personas y los de la naturaleza, entre ellos, los derechos de los consumidores y usuarios. A quienes adquieren o compran productos se les llama consumidores/as, y a quienes se les presta servicios, usuarios/as. Para ambos, el Estado debe crear unas defensorías de esos derechos, con la misión de promoverlos y protegerlos administrativamente, además de corregir las fallas del mercado para la libre competitividad en el caso de la economía. A toda esa función es a lo que se la denomina control regulatorio.

En los años noventa y dos mil, a las entidades de control regulatorio sobre los servicios se las denominaba superintendencias, y a quienes se hacían cargo de la defensa de los consumidores, intendencias. Las primeras a cargo del Gobierno central y las segundas, de los gobiernos municipales. Con la distribución competencial hecha por la Constitución de 2009, ese reparto de funciones cambió.

La manera en que esas defensorías deben cumplir con la función de protección es mediante la justicia administrativa, por lo que su manejo debe ser estrictamente técnico. Por esta razón, los organismos responsables del control regulatorio deben ser independientes de los gobiernos, lo suficiente para evitar la injerencia de políticos que puedan pretender instrumentalizar esa función para sus propósitos de luchas de poder.

Algunos de esos organismos en Bolivia son la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes (ATT), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua y Saneamiento Básico (AAPS). Incluso existen algunos para la protección administrativa de los derechos de la naturaleza, como la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). Sin embargo, estos organismos no son independientes y, en muchos casos, su naturaleza y función se tergiversa, mezcla o confunde. Además, algunos tienden mucho a la corrupción, como es el caso de la ABT.

Para que sean efectivamente independientes, esas entidades deben ser administrativamente descentralizadas (autárquicas) y depender de un directorio propio con integrantes designados por diferentes instancias. Por ejemplo, uno podría ser designado por el ministerio cabeza de sector, otra por la comisión mixta del área temática de la Asamblea Legislativa Plurinacional, otro por la cámara de prestadores de servicios correspondiente y otras dos por la organización de usuarios del ámbito de los servicios a los que se controla. Todos por concurso de méritos altamente transparente y con base en unos requisitos de especialización estricta y establecida por ley. El director ejecutivo debiera ser designado por el directorio, siguiendo un similar y estricto concurso de méritos; él y todos para un determinado periodo.

Conforme a la naturaleza del Estado de derecho y en aplicación del principio de legalidad, la función de control regulatorio debe limitarse únicamente a hacer cumplir las obligaciones y prohibiciones establecidas en la Constitución y las leyes, aplicando las sanciones que estas últimas prevean. Dado que, al no ser electos sus responsables estos carecen de legitimidad, de ninguna manera las entidades de control regulatorio pueden emitir normas con efecto en la sociedad civil, sino únicamente para establecer los procedimientos internos para cumplir con la función de control y para su manejo administrativo. Así mismo pasa con los decretos, al ser el presidente electo únicamente para ejecutar. Para garantizar que todo esto sea así, la Constitución prevé algo que entre los juristas se conoce como reserva de ley (arts. 14.IV, 109.II, 116.II y 12.III).

Todos los servicios deben estar sujetos al control regulatorio, por lo que no es correcto que algunos académicos digan que pueden existir servicios no regulados. Todos tienen usuarios y los derechos de estos pueden ser vulnerados por quien presta el servicio, y el Estado es garante de los derechos (CPE, art. 9.4). Para no cargar todo al organismo estatal, el sistema debe establecer que cada entidad (privada, cooperativa, comunitaria y estatal) prestadora de servicio cuente con una Oficina de Defensa del Usuario (en caso de productos, del Consumidor), para que atienda las quejas en primera instancia, para el organismo ser la segunda instancia.

Finalmente, es importante considerar que esos organismos de control regulatorio deben crearse en las escalas de gobierno que correspondan, según la distribución competencial. Si bien, conforme a la Constitución, la defensa de los usuarios y consumidores es competencia exclusiva municipal e indígena (CPE, arts. 302.I.37 y 303.I), en todo servicio que sea de naturaleza supralocal, esa función le corresponde al Gobierno central (Ley 453, art. 2). Sin embargo, se debe tener en cuenta que todos los gobiernos tienen la obligación de cumplir con esta función en los temas de su competencia (al ser garantes de los derechos), por lo que todas las escalas de gobierno debieran contar con organismos de control regulatorio, cumpliendo los mecanismos de independencia y eficacia mencionados. Esto último, incluye las actuales intendencias municipales. Estas deben ser independientes, de manejo estrictamente técnico y aplicar la justicia administrativa en la defensa de las y los consumidores. También las y los usuarios de servicios en temas de competencia municipal, como son los casos de servicios de transporte público local y los de agua potable (CPE, arts. 302.I.18y40 y 20.I), además de varios otros.

Por último, es recomendable que la denominación de “autoridad de fiscalización” y la de “intendencia” se cambie a una que no induzca al autoritarismo y abuso de poder, una más humana y acorde a su función, por ejemplo, Defensoría de los Derechos de Usuarios/as de los Servicios de Telecomunicaciones y Transportes. Tampoco corresponde usar la denominación de “control social”, ya que esto es una función propia de la sociedad civil y no de una entidad estatal, por más integrantes designados por la sociedad civil que tenga su directorio. Asimismo, por precisión, no corresponde usar el denominativo de “regulación” en el nombre de la entidad, sino el de “control regulatorio”, ya que lo primero incluye la legislación del tema, mientras lo segundo implica sólo aplicar la ley, que es como debe ser.

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.