Administración de la justicia electoral

La justica electoral debe mantener las dos fases: la administrativa y la jurisdiccional. Únicamente la primera debe estar a cargo del Órgano Electoral (OEP), mientras la segunda del Órgano Judicial, además del Tribunal Constitucional (TCP).

En el modelo de Estado constitucional de derecho que tiene Bolivia, las funciones del poder central se dividen en cuatro órganos: el Legislativo, Ejecutivo, Electoral y  Judicial, además de los organismos de control y defensa, y del TCP (CPE, art. 12.I-II).

La administración de justicia es competencia del gobierno central– y de los gobiernos indígenas – (CPE, art. 298.II.24 y 304.I.8). Pero ésta se refiere únicamente a la justicia jurisdiccional, es decir, a la administrada por jueces, vocales judiciales y magistrados. Existe también la justicia administrativa a cargo de las autoridades de todos los órganos de gobierno e instituciones estatales, quienes resuelven las controversias en los temas de su atribución, como una fase previa a la jurisdiccional. Para las controversias internas, existe algunos comisionados como la “autoridad sumariante”, la “autoridad legal competente” y las comisiones o tribunales de ética.

La justicia administrativa se debe realizar aplicando las normas sustantivas y procedimentales previstas necesariamente por ley, más aún para las controversias provenientes de la sociedad civil (CPE, art. 109.II; Ley 2341). Se debe, en adición, garantizar siempre la doble instancia de juzgamiento: una para impugnar (revocatoria) y otra para apelar (jerárquico). Si no existiera conformidad con la resolución de esta última instancia, debe habilitarse la justicia jurisdiccional. Esta sería el contencioso administrativo a cargo de los tribunales departamentales de justicia y del Tribunal Supremo de Justicia (Ley 620, arts. 2-3), donde también debe cumplirse con la doble instancia (CPE, art. 180.II).  En las funciones del OEP, desde el punto de vista constitucional, debiera aplicar lo mismo.

La Constitución dice que es atribución del OEP administrar los procesos electorales y referendos, además del Registro Civil y del Padrón Electoral (art. 208), mandando a desarrollar eso mediante una ley (art. 205.II). Así se cumple con la Ley 018 del OEP. Sin embargo, esta ley no considera la base dogmática de la Constitución (CPE) que, se supone, existe para orientar el desarrollo legislativo y su aplicación. Si bien es atribución del OEP resolver las “controversias electorales y de las organizaciones políticas” (Ley 018, arts. 6.11 y 23.11), esto debe entenderse que lo puede hacer únicamente como justicia administrativa, ya que la justica jurisdiccional le corresponde al Órgano Judicial y al TCP (CPE, arts. 179.I, 184, 196 y 202).

Para la justicia administrativa no se requiere tener formación en derecho, pero para lo jurisdiccional es un requisito ineludible (CPE, art. 178.II.1 y 182.VI; Ley 025, arts. 3.6 y 18.8), salvo en la justicia indígena. Quienes administran justicia en el OEP son los tribunales electorales. Para ser vocal electoral no se requiere tener formación ni experiencia en derecho o en administración de justicia, por lo que los tribunales electorales de Bolivia están integrados por personas de distintas disciplinas profesionales. Dado que toda persona tiene derecho a ser juzgada por un juez idóneo, con suficiente conocimiento en administración de justicia, el proceso de justicia sobre las controversias electorales no puede agotarse en el Tribunal Supremo Electoral (TSE).

Cuando la Ley del OEP dice: “Las decisiones del TSE, en materia electoral, son de cumplimiento obligatorio, inapelables e irrevisables, excepto en los asuntos que correspondan al ámbito de la jurisdicción y competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional” (Ley 018, art. 11.II), debe entenderse como el agotamiento de la sede administrativa y no como el cierre definitivo del proceso. Esto porque, en un Estado constitucional de derecho, las leyes deben interpretarse siempre desde y conforme con la Constitución, y nunca de forma aislada (SCP 572/2014, FJ III.2).

En ese sentido, las atribuciones del OEP, enunciadas como jurisdiccionales en los artículos 26 y 39 de la Ley 018, deben entenderse como referidas a la justicia administrativa y no propiamente como jurisdiccionales. Por mandato constitucional, las funciones del poder no pueden juntarse en un sólo órgano ni pueden delegarse entre sí (CPE, art. 12.III), por lo que no puede juntarse en el OEP tanto la justicia administrativa como la jurisdiccional, debiendo esta última ser asumida por el Órgano Judicial. Por lo mismo, las personas afectadas e inconformes con una decisión del TSE deberían tener la opción de recurrir a la sala contenciosa administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y, luego, al pleno de este (doble instancia), además del TCP.

En cuanto a la norma sustantiva y procedimental para la justicia electoral, la Constitución asigna la competencia privativa para la codificación electoral al gobierno central (art. 298.I.21), en cuyo ejercicio la Asamblea Legislativa Plurinacional debe elaborar un Código Electoral. Por principio de unidad de materia, no puede la Ley de Régimen Electoral establecer esos aspectos, sino únicamente lo referido a la administración de procesos electorales, incluyendo la justicia administrativa electoral, correspondiendo la jurisdiccional al Código Electoral.

En caso de una posición conservadora por parte de los vocales electorales y de los legisladores respecto a la solución del problema de concentración de las funciones administrativas y jurisdiccionales de la justicia electoral en el OEP, será recomendable activar el conflicto de atribuciones entre órganos de gobierno ante el TCP, a modo de que este lo resuelva (Ley 254, arts. 86-91). Entretanto, los ciudadanos afectados por las decisiones finales del TSE únicamente pueden recurrir al amparo constitucional o a la acción de inconstitucionalidad concreta.

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.