Sobre el ajuste a la preclusión electoral

Estos días, la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) trabaja en un Proyecto de Ley (PL) modificatorio del principio de preclusión electoral (PL 428/24-25). Si esto se aprueba tal cual está, la reforma no logrará cambiar la situación de riesgo de las Elecciones Generales.

La preclusión es un principio que se aplica en el tema electoral y consiste en que cada etapa de un proceso electoral, una vez cumplida, no puede repetirse ni anularse. Esta regla surgió para garantizar la realización de las elecciones y el ejercicio del cargo electo. Así, si alguien tiene alguna observación, debe hacerla en el tiempo contemplado para eso. Posterior a esto, la observación ya no puede ser considerada, por más razones y pruebas de irregularidades que hayan. Asimismo, para evitar golpes de Estado y la inestabilidad política, la preclusión impide que los perdedores de la contienda electoral o los opositores puedan pretender destituir a los electos mediante la anulación del proceso electoral o de la elección de una persona específica. Una vez oficializada su elección, no se la puede destituir, salvo por revocatoria de mandato, sentencia ejecutoriada por algún delito, por impedimento definitivo o por renuncia libre y exenta de acoso político. Para la preclusión es indispensable una alta eficacia del principio de transparencia en los procesos electorales y una alta credibilidad de los vocales electorales, ya que sin esto, la preclusión podría, por el contrario, fomentar el fraude electoral.

El PL 428/24-25 propuesto por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) busca evitar que la justicia constitucional quiera paralizar o suspender los comicios generales, como lo hizo con las elecciones judiciales. Algunas legisladoras se oponen a tal PL, arguyendo que lo que se intenta con esa reforma es cerrar la posibilidad del control y transparencia de los procesos electorales, con la intención posterior del armado de un fraude electoral.

La preclusión está establecida en tres artículos de la Ley 026 de Régimen Electoral: en el 2.k como principio, en el 173 respecto a la etapa de votación y en el 190 sobre los procesos electorales y referendos, señalando que estos “no pueden ser anulados por ninguna causa y ante ninguna instancia”. El PL 428 24-25 pretende únicamente complementar el principio de preclusión y no la regla que lo desarrolla (art. 190). El PL planteado por el TSE y aprobado por la Cámara de Diputados, dice: “Los principios de aplicación obligatoria del ejercicio de la democracia intercultural para todos los órganos del Estado y todas las instancias que administran justicia, son: k) Preclusión. Las etapas y resultados de los procesos electorales, referendos y revocatorias de mandato, no se revisarán ni se repetirán, por ninguna autoridad pública, sea legislativa, administrativa o jurisdiccional, en materia ordinaria; siendo nulos de pleno derecho todos los actos, resoluciones, sentencia o disposición legal que tenga por finalidad pronunciarse contra este principio esencial garante del derecho al sufragio de los ciudadanos y las ciudadanas, y por consecuencia, eludir, impedir o distorsionar su cumplimiento”. Lo resaltado es lo nuevo, con relación a la norma vigente.

La modificación realizada por la Comisión de Constitución de la Cámara de Senadores dice: “k) Preclusión. No se revisarán, ni se repetirán los actos cumplidos dentro de las etapas o períodos correspondientes, y se extinguen las facultades procesales que no se ejercieron durante el transcurso de las fases y resultados de los procesos electorales, referendos y revocatorias de mandato, siendo nulos de pleno derecho, todo acto, resolución, sentencia o disposición legal que tenga por finalidad pronunciarse contra este principio. Solo se podrán revisar, los resultados electorales cuando se demuestre y evidencie que haya existido fraude electoral" (Informe del 10/06/2025).

Si bien pareciera que la propuesta contribuye a dar mayor eficacia al principio de preclusión, en realidad podría llegar a tergiversarlo, en especial en lo referido a las atribuciones de los diferentes órganos.

La ALP desarrolla las “reglas de juego” para el tema electoral mediante las leyes abstractas, y no tiene atribución para las decisiones administrativas en materia electoral, siendo esto entera potestad del Órgano Electoral (OEP). Ahora, si en el ejercicio de esa función legislativa la ALP genera una norma abstracta que pretenda interferir con el principio de preclusión, no podría, ya que las normas tienen efecto posterior a la fecha de su vigencia y no pueden aplicarse de forma retroactiva. Así, no podría una norma reciente pretender cambiar las “reglas de juego” en pleno proceso electoral, siendo eso aplicable para futuros procesos. Sin embargo, no estaría mal enunciar esto en el PL.

Sobre la autoridad administrativa en materia electoral, esta es el propio OEP, por lo que se supone que no puede ella misma quebrantar la preclusión (aunque lo hizo reiteradas veces en el actual periodo). El TSE se hace cargo de resolver las controversias electorales en el entendido de aplicar justicia administrativa y no la jurisdiccional. Esta última le corresponde al Órgano Judicial (OJ) y al Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP). Que los arts. 26 y 29 de la Ley 018 le asignen unas supuestas atribuciones jurisdiccionales al OEP es sólo un mal manejo terminológico, ya que, de ser así, se estarían incumpliendo las prohibiciones previstas en el art. 12.III de la CPE: la de no juntar funciones en un solo órgano y la de no delegar la función de un órgano a otro. Al ser Bolivia un Estado constitucional de derecho, se impone la CPE. Las leyes deben interpretarse conforme a esta y, en caso de contradicción explícita, se debe inaplicar esa ley.

Finalmente, la autoridad jurisdiccional tiene unas atribuciones claras y son la de obligar a los demás órganos y a la sociedad civil a respetar los derechos, y la de realizar el control normativo. Sin embargo, sus decisiones no pueden vulnerar el principio de preclusión. Por lo mismo, no puede aplicar una medida cautelar que anule o paralice el calendario electoral o emitir un fallo que mande a retrotraer una etapa electoral ya superada. Si el fallo sale en favor del demandante, pero ya se superó la etapa que permita la reintegración a la carrera electoral, el juez debe optar únicamente por mandar que se compense por los daños y perjuicios causados. En ese sentido, es correcto que el PL pretenda la nulidad de los actos que busquen vulnerar la preclusión. Sin embargo, pudo haberse aprovechado el PL modificatorio para establecer claramente esos aspectos, de forma mucho más clara, ya que, tal como está planteado hasta el momento, no hace mucha diferencia al continuar siendo general. Algo detallado no se podría desarrollar en el enunciado del principio de preclusión, sino complementando el art. 190 de la Ley 026 que desarrolla la regla.

La propuesta de la Cámara de Senadores respecto de abrir la posibilidad de una revisión de los resultados electorales cuando se evidencie un fraude electoral, está muy bien. No obstante, es necesario definir la instancia responsable y el tiempo máximo para resolver. En caso de un fraude electoral, al ser el OEP el administrador del proceso electoral, se constituye en el sospechoso, por lo que no puede ser él mismo quien juzgue el caso. El más apropiado y coherente con la CPE parece ser el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) en casos nacionales y, los tribuales departamentales de justicia correspondientes, en casos subnacionales.

El PL inicial incluía modificaciones a dos artículos de la Ley 018 del OEP. Al haber sido eliminadas por la Cámara de Senadores, ya no vale la pena analizarlas.

En conclusión, tal como está hasta el momento, la propuesta de ley no cambiará mucho la situación de riesgo de las Elecciones Generales del 2025, al todavía estar el TCP en manos de los autores del descalabro de las pasadas Elecciones Judiciales. De ellos se puede esperar cualquier cosa. Es necesario incluir en la modificación legislativa previsiones específicas y no dejarlas nuevamente en términos generales, menos en la forma que más bien pueda llegar a tergiversar la división de las funciones de los órganos de gobierno. Por ejemplo, complementando el art. 190 de la Ley 026, pudieron decir claramente que se prohíbe la suspensión de elecciones, que ninguna medida cautelar ni fallo constitucional u ordinario puede suspender ni anular una elección, así como tampoco retroceder a etapas del proceso electoral ya superadas, pero que sin embargo esto no debe implicar eliminar o reducir la transparencia ni la posibilidad del control social, administrativo y jurisdiccional de los procesos y resultados electorales. La revisión de resultados electorales ante sospecha de fraude, únicamente debiera resolver la irregularidad y no anular el acto electoral por completo. La modificación legislativa debe asegurar una la eficacia de la preclusión y no mantenerla en términos generales sujeta a diversas interpretaciones.

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.