Sistema de solución de controversias en el Mercosur

Bolivia ha ingresado plenamente al Mercosur, esquema de integración regional que dio a luz el 26 de marzo de 1991, cuando se firmó el Tratado de Asunción entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, estados fundadores y miembros plenos del bloque, al que más tarde se incorporó Venezuela (2006) aunque el año 2017 una decisión de los cancilleres suspendió al país caribeño pues Caracas había producido una “ruptura del orden democrático”, tal como reza la declaración de San Pablo. Desde ese año no se ha modificado el estatus de la República Bolivariana de Venezuela.

Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam son Estados asociados –no miembros plenos–del Mercosur. Bolivia también tenía la condición de asociado, cualidad que se ha modificado ahora al ingresar como Estado parte. La Ley 1567 de 4 de julio de 2024 publicada recientemente ratifica el Protocolo de Adhesión que nuestro país suscribió en Brasilia el 17 de julio de 2015. Pasaron nueve años para que todos los órganos legislativos de los países que conforman el Mercosur ratificaran la adhesión de Bolivia, el último en hacerlo fue la República Federativa del Brasil, a fines del año 2023.

Al incorporarse Bolivia al Mercosur asume los derechos y obligaciones como Estado parte y también los objetivos que este mecanismo tiene especialmente en materia comercial como el de alcanzar la libre circulación de bienes y servicios entre los estados miembros. El Mercosur tiene normas para traslación de capitales –incluido el financiero– y para la circulación de trabajadores que aportan mano de obra en distintos rubros. Como entidad de integración económica y comercial el Mercosur pretende la eliminación de gravámenes arancelarios y busca asimismo adoptar una política comercial común con relación a otros países.

La Ley 1567 establece que el Estado Plurinacional de Bolivia se adhiere al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto y al Protocolo de Olivos para Solución de Controversias y a su Protocolo Modificatorio. El artículo 1 de la citada ley también menciona la adhesión de nuestro país al Protocolo sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos y al Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur.

Explicaré sucintamente el sistema o régimen de solución de controversias que precisamente nace en el documento constitutivo –el Tratado de Asunción de 1991– y continúa en el Protocolo de Ouro Preto de 1994 que establecen las finalidades y la estructura institucional del bloque y le otorgan personalidad jurídica internacional. Destaca el Protocolo de Brasilia para Solución de Controversias de diciembre del año 1993, que fue modificado por el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias (POSC) firmado el 18 de febrero de 2002 y que entró en vigencia el 1 de enero de 2024.

El POSC expresa “la necesidad de garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso de integración del conjunto normativo del Mercosur, de forma consistente y sistemática”, siendo uno de sus propósitos el de “consolidar la seguridad jurídica en el ámbito del Mercosur”.

En su artículo primero el POSC determina que las controversias que surjan entre los Estados parte sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento de las normas que conforman el andamiaje jurídico del Mercosur se someterán a los procedimientos de negociación directa, intervención del Grupo Mercado Común o de arbitraje.

Cuando se presenten divergencias entre los Estados sobre aspectos técnicos regulados en instrumentos de políticas comerciales comunes se prevé que el Consejo del Mercado Común (órgano superior que conduce el proceso de integración, adopta Decisiones para lograr el cumplimiento de sus objetivos y está integrado por los cancilleres y ministros de economía) defina el alcance de dichos aspectos controvertidos emitiendo al efecto una Decisión. El consejo puede solicitar al Tribunal Permanente de Revisión (del que nos ocuparemos más adelante) una Opinión Consultiva antes de emitir su Decisión.

La Negociación Directa entre Estados es nombrada en el artículo 4 del POSC como un mecanismo de resolución expedita, estableciendo el artículo 5 que no puede exceder de 15 días el plazo para finalizar una negociación entre Estados, plazo que se computa desde que uno de los Estados comunica a otro su intención de iniciar una controversia. Si mediante la negociación directa no se alcanza un acuerdo, o la controversia se soluciona sólo parcialmente, cualquiera de los Estados parte puede iniciar directamente un procedimiento arbitral.

Antes de describir el procedimiento arbitral corresponde mencionar que el POSC establece la posibilidad de que una controversia entre estados sea sometida al Grupo Mercado Común (GMC) que es el órgano ejecutivo colegiado del Mercosur integrado por un representante de cada Estado Parte. Los Estados en controversia deberán estar de mutuo acuerdo para someter tal discrepancia al GMC, órgano que intervendrá en la controversia y solicitará a las partes que expongan su posiciones y emitirá una recomendación detallada y fundamentada para que la acepten y así solucionen su disputa. EL GMC puede incluso solicitar el asesoramiento de expertos para fundamentar su recomendación.

Si no se ha logrado resolver una controversia por negociación directa o por intervención del GMC, cualquiera de las partes solicitará a la Secretaria Administrativa del Mercosur para que a través de esta oficina se comunique al otro Estado involucrado en la controversia y al GMC que se dará inicio a un arbitraje. El paso siguiente será la constitución del Tribunal Ad Hoc (TAH) que lo componen tres árbitros, uno designado por cada Estado Parte inmerso en la controversia y un tercero que actuará como presidente del TAH y será designado por común acuerdo de las partes o por la Secretaría en caso de no existir tal acuerdo. La elección de todos los árbitros deberá basarse en una Lista de Árbitros registrada por la Secretaría Administrativa.

El TAH determinará el objeto de la controversia en base a los escritos de presentación y respuesta que expresan las partes y podrá disponer medidas provisionales apropiadas –a solicitud de parte- cuando se trate de evitar daños graves e irreparables a una de las partes en la controversia. EL TAH dictará el laudo o decisión arbitral en un plazo máximo de 90 días que se computan desde que la Secretaría Administrativa comunica a las partes que el tercer árbitro designado aceptó su designación.

Contra el laudo emitido por el TAH procede la revisión a cargo del Tribunal Permanente de Revisión (TPR). Cualquiera de las partes en la controversia puede formular el Recurso de Revisión contra el laudo, recurso que debe limitarse a las cuestiones de derecho e interpretaciones jurídicas que el TAH ha desarrollado en su laudo arbitral. El TPR está compuesto por cinco árbitros, designados uno por cada Estado-Parte por un período de dos años. El Protocolo Modificatorio al POSC prevé la designación de un Árbitro Adicional solo cuando exista un número par de estados miembros del Mercosur. Aunque se le denomina permanente, el TPR despacha únicamente cuando la Secretaría Administrativa lo convoca, por lo que los árbitros que lo integran deben tener disponibilidad inmediata.

Presentado el Recurso de Revisión por un Estado-Parte es el otro Estado inmerso en la controversia quien deberá contestar luego de 15 días de su notificación con el recurso y desde ese momento el TPR tiene 30 días para pronunciarse, pudiendo ampliar dicho plazo por 15 días adicionales si el caso sometido a su consideración es complejo. El TPR confirmará, modificará o revocará el laudo emitido por el TAH y su pronunciamiento será definitivo. Resulta novedoso que el POSC permita a los Estados que se encuentran en una controversia acudir directamente al TPR, obviando al TAH. En tal caso debe existir acuerdo recíproco y expreso ya que el laudo que vaya a emitir el TPR no admite revisión, siendo el fallo inapelable y con fuerza de cosa juzgada.

Un laudo arbitral emitido en el marco del POSC es obligatorio para el o los estados involucrados en una controversia y debe ser cumplido “en la forma y con el alcance con que fueron dictados” señala el artículo 27 del referido protocolo. Si el tribunal arbitral no ha señalado un plazo para el cumplimiento de su decisión se asume que existen 30 días posteriores a su notificación para que se cumpla efectivamente. El Estado Parte obligado a cumplir un laudo debe informar al GMC sobre cuáles serán las medidas que adoptará para su acatamiento. Si un Estado no cumpliera el laudo se expone a la aplicación de medidas compensatorias, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo IX del POSC.

Me referiré a otros importantes aspectos del arbitraje en el Mercosur y en especial a las controversias suscitadas por particulares contra los Estados-Parte en una siguiente columna. Finalizo ésta afirmando que para Bolivia resulta de suma importancia asumir que, a partir de su incorporación al Mercosur, un frondoso bagaje jurídico le será aplicable y conviene prepararse adecuadamente para afrontar este nuevo, interesante y apasionante desafío.

Walker San Miguel es abogado.