¿Quién debe aprobar el presupuesto de los gobiernos?

“Aprobar el Presupuesto General del Estado” es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), y elaborarlo y presentarlo en tal instancia, es atribución del Órgano Ejecutivo (CPE, arts. 158.I.11 y 172.11). Algo similar pasa en los gobiernos subnacionales. Sin embargo, esa atribución de los legislativos no es absoluta, sino relativa.

Es atribución de cada órgano de gobierno y de cada organismo de control y defensa aprobar su propio presupuesto. Esto incluye a los de los órganos ejecutivos, por lo que estos debieran aprobar su presupuesto interno mediante decreto, antes de enviar el “agregado” al Legislativo. Que un legislativo se atribuya la potestad de aprobar los presupuestos de los demás órganos significaría que pretende decidir sobre en qué invertir y gastar el dinero asignado a ellos, lo cual va contra la independencia y separación de órganos, así como contra su autonomía presupuestaria (CPE, arts. 12, 158.I.1, 178.II.2, 213.I, 218.III y 225.I; Ley 031, art. 12; Ley 018, art. 4.10; y Ley 064, art. 5) y contra su mandato. Por ejemplo, el Ejecutivo fue electo para ejecutar; es, por tanto, su atribución decidir qué obras hacer con el dinero asignado.

Así, cada uno de los órganos de los 363 gobiernos del país, incluyendo los universitarios, tendrá su presupuesto aprobado por ellos mismos; el conjunto de esos presupuestos en cada gobierno será aprobado por su correspondiente órgano legislativo y, únicamente, el agregado general de todos los presupuestos del Estado, le tocaría aprobar a la ALP. Es en este sentido que debe entenderse la atribución de la ALP de “aprobar el Presupuesto General del Estado”.

Ahora, para determinar qué aspectos puede observar el Legislativo a momento de considerar el presupuesto agregado para su aprobación o rechazo, se debe ver el alcance de su atribución sobre el fondo del asunto. Al Legislativo le corresponde decidir sobre la distribución del dinero fiscal entre los órganos, dado que se trata de algo que excede a cada uno. Si bien todos los órganos de un gobierno son equivalentes y ninguno es superior al otro, alguno debe hacerse cargo de decidir sobre los asuntos que abarcan al conjunto. Ese es el Legislativo, puesto que este es el órgano representativo del “pueblo soberano” de su territorio. En el caso de la ALP, es atribución de esta decidir sobre la asignación de los recursos financieros del Estado entre los 363 gobiernos del país, dado que se trata de un asunto supragubernamental.

Siendo que tal asignación de recursos a los órganos de gobierno y organismos no puede ser arbitraria, los criterios y las reglas de distribución de recursos deben establecerse en las correspondientes leyes de formulación presupuestaria. Por eso, cada gobierno tiene competencia exclusiva para “elaborar, aprobar y ejecutar […] su presupuesto” (CPE, arts. 300.I.26, 302.I.23, 304.I.14, 298.I.13, 158.I.1 y 272; Ley 031, art. 102.2), lo que les permite hacer su propia ley abstracta en el tema, para, con base en esa norma, asignar el dinero fiscal a los órganos, y elaborar el presupuesto en cada gobierno. Para el procedimiento y la asignación de los recursos dentro de cada órgano de gobierno y organismo, cada cual debe establecer las reglas mediante un reglamento sujeto a su ley (no a las normas básicas de la Ley SAFCO).

Empero, existen algunas limitaciones que se deben considerar en las autonomías. En función de la competencia del Gobierno central en materia de “política fiscal” (CPE, art. 298.II.23), le corresponde a la ALP establecer los lineamientos generales para la administración de los recursos fiscales, y al Ejecutivo central establecer el formato de la formulación presupuestaria para todo el sector público (CPE, art. 340.IV). Lo primero está señalado en la Ley Marco de Autonomías (art. 102 y otros), y lo segundo lo hace el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEyFP), mediante las “directrices y el clasificador presupuestario” (Ley 031, art. 114.II) que emite cada año, aunque con notables excesos de su atribución, que no condicen con el actual diseño constitucional, sino con el modelo centralista anterior (Ley SAFCO) que la actual Constitución pretende superar.

Además, la asignación presupuestaria en cada gobierno debe considerar que la Constitución manda que “todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado debe establecer la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión” (art. 321.IV). Esto implica que las leyes abstractas que se generen en los distintos temas de competencia legislable de cada gobierno tienen que indicar un porcentaje mínimo de una fuente para garantizar su aplicación, lo que involucra una obligatoriedad más a considerar en la asignación del presupuesto en cada órgano y gobierno.

Y para lo general, las reglas para la distribución de los recursos financieros del Estado entre los 363 gobiernos y los 5 organismos independientes de control y defensa deben estar establecidas en una ley nacional, no así en un decreto. La actual distribución de los recursos es ilegal al no estar sustentada en una ley (principio de legalidad), sino únicamente en un decreto del 2013 (DS 1672). Acordar principalmente esas reglas de distribución de recursos es a lo que se le llama “Pacto Fiscal”, dado que debe ser un acuerdo del “pueblo soberano”, en compatibilidad con lo que manda la Constitución (arts. 305, 316.7, 321.II y 323.I). Y esa ley debe aprobarse impostergablemente tras los resultados del Censo 2024 (Ley 031, arts. 111.III, 114.VII y Disp. Trans. XVII).

De igual manera, en aplicación de los principios de eficiencia, simplicidad y celeridad de la administración pública (CPE, art. 232; Ley 2341, art. 4.j-k), los reformulados presupuestarios internos debieran requerir la aprobación únicamente de la instancia máxima de ese órgano u organismo; y sólo si se trata de movimientos de dinero entre órganos, ser aprobados por el Legislativo. En caso de transferencias entre gobiernos para obras concurrentes, las mismas no debieran necesitar aprobación del Legislativo, pues estas acciones ya fueron autorizadas mediante la ratificación del convenio integubernativo del caso. El consolidado de esto debiera hacerlo el MEyFP y bastar con eso. La reformulación del Presupuesto General del Estado no debiera requerir aprobación de la ALP para habilitar su ejecución. Para fines de fiscalización, bastaría con que se lo evidencie obligatoriamente en un informe de ejecución financiera. Todo eso ayudaría a simplificar la burocracia innecesaria que se aplica actualmente. Este perfeccionamiento no requiere una reforma constitucional, sino únicamente reformas legislativas en los gobiernos correspondientes.

Finalmente, se debe considerar que la aprobación de un presupuesto, así se la haga mediante ley, no es un acto normativo, sino uno administrativo. Por eso, debe cumplir con los principios de legalidad y de constitucionalidad estricta. De lo contrario, se incurriría en delito de “Resoluciones Contrarias a la Constitución y a las Leyes” (CP, art. 153). Siendo que, a partir de la reforma de 2021 (Ley 1390), la arbitrariedad forma parte del tema, un rechazo infundado del presupuesto por parte del Legislativo constituiría también tal delito para los legisladores que deciden eso. Si bien ellos, en el marco de su atribución de fiscalización, pueden observar las asignaciones presupuestarias internas de los otros órganos y gobiernos, esto no puede implicar poder de veto sobre asuntos que son atribución de los otros órganos y competencia de los otros gobiernos, debiendo limitarse sólo a hacer notar sus observaciones y a recomendar ajustes internos antes de la ejecución, pudiendo hacer seguimiento para, en su defecto, denunciar irregularidades a las instancias coercitivas que correspondan. El poder de veto de la ALP se limita a los casos de incumplimiento de la Constitución y de la ley en la distribución de los recursos entre los órganos centrales y entre los gobiernos del Estado. En caso de los legislativos subnacionales, a la ilegalidad en la distribución entre órganos.

Por último, todo presupuesto debe ser elaborado de forma participativa, ineludiblemente. Por tanto, el proyecto de presupuesto debe incluir un informe sobre eso que mencione los talleres en los que la sociedad civil participó, adjuntando listas de asistencia, fotografías y actas de concertación. No basta con un pronunciamiento como el que la Ley Marco de Autonomías exige a los gobiernos municipales, ya que esto puede ser falsificado fácilmente con las simples firmas de dirigentes cooptados. La ausencia de participación en el diseño del presupuesto implicaría un impedimento para la aprobación, ya que se estaría incumpliendo el debido proceso de formulación presupuestaria, al ser la participación social un requisito que manda la propia Constitución para todo presupuesto, sin excepción alguna (arts. 321.II y 241.I).

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.