Promulgación y publicación de las leyes

No todas las leyes requieren ser promulgadas y publicadas, sino únicamente las que son propiamente normas (las abstractas). Los órganos ejecutivos carecen de legitimidad para impedir la publicación y vigencia de estas leyes.

Las leyes concretas son aquellas mediante las cuales los órganos legislativos toman las decisiones administrativas de su atribución. Este tipo de leyes, para cobrar vigencia, no requieren ser promulgadas ni publicadas, sino ser notificadas a las partes afectadas. Esto porque se trata de actuaciones o actos administrativos: por ejemplo, una ley que aprueba un plan o el presupuesto (actuación administrativa), o una ley que expropia el terreno de un ciudadano (acto administrativo). Estas leyes, deben ―más bien― someterse a las leyes abstractas y a la Constitución (CPE) para no pecar de ilegalidad y de delito de Resoluciones Contrarias a la Constitución y a las Leyes (CP, art. 153). Así es, incluso siendo leyes.

Las leyes abstractas, en cambio, son propiamente normas: aquellas que regulan el comportamiento, tanto de los ciudadanos/as como de los gobernantes y servidores públicos. En el primer caso, desarrollando los derechos y estableciendo las prohibiciones, obligaciones y sanciones con el fin de proteger derechos. En el segundo caso, para habilitar la legalidad de las acciones ejecutivas del gobernante y de los servidores públicos (y judiciales) en el ejercicio de sus funciones. No se debe olvidar, además, que únicamente las leyes abstractas podrían presumirse de constitucionalidad; las concretas, no.

Al igual que las sentencias judiciales y los actos administrativos necesitan de una orden de ejecución, las leyes abstractas requieren de la ‘promulgación’ (orden de aplicación), salvo que sean normas aprobadas por referendo, en cuyo caso no se requiere de promulgación ni de publicación, entrando en vigor desde el momento en que el órgano electoral proclama que ganó el sí a su aprobación (DCP, 73/2024: FJ.II.5.2).

Dado que todas las personas tienen derecho a conocer las decisiones administrativas y judiciales que les afecten, la notificación de estas es obligatoria. Pero, en caso de las leyes abstractas (normas), al ser de efecto general sobre toda la ciudadanía, no sería posible notificar individualmente a todas las personas. Por eso se las notifica de forma general a todos/as. La forma de hacer esto es la publicación en la gaceta oficial de ese gobierno. Sólo a partir de esto, las leyes-normas entran en vigencia (CPE, art. 164).

La promulgación de las leyes abstractas es atribución del órgano ejecutivo (CPE, art. 172.7). No obstante, si su máxima autoridad se negara a promulgarlas, puede hacerlo la presidencia del órgano legislativo (CPE, art. 163.11). Así funciona para todas las escalas de gobierno y suele estar claro para todos. Sin embargo, caben dudas respecto a la publicación que, según el Tribunal Constitucional, es también atribución del Ejecutivo (DCP 16/2015). Esa duda ocurre porque la CPE no menciona nada al respecto, como lo hace en el caso de la promulgación. Para resolver este problema, se debe hacer una interpretación sistémica de la CPE.

Si bien la publicación es atribución del Ejecutivo, no se debe olvidar que los legisladores tienen el mandato del pueblo soberano para legislar (CPE, art. 158.I.3, 277 y 283). Al no tener el Ejecutivo un mandato constitucional expreso contra eso, este carecería de atribución para impedir que los legisladores legislen. Que la publicación de las leyes sea una atribución exclusiva del Ejecutivo, implicaría que éste goza de ese poder de veto sobre las leyes. Considerando eso, haciendo una analogía con la regla de la promulgación, se debe entender que, en caso de que el Ejecutivo se niegue a publicar las leyes con la intención de evitar su vigencia ―como ocurrió en 2020 en el Gobierno central y ocurre actualmente en varios gobiernos autónomos―, el órgano legislativo las puede publicar y ponerlas en vigencia, para con ello cumplir su mandato de emitir leyes.

En caso de los reglamentos y manuales, de igual manera, al ser normas abstractas ―indistintamente de que sean aprobados con decreto, ordenanza o resolución― exigen ser publicados para cobrar vigencia. En cambio, los decretos y resoluciones de carácter concreto (decisiones administrativas) no precisan de tal acción. En su lugar, requieren de su notificación a las partes sobre quienes la decisión tiene efecto.

Carlos Bellott es Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.