Administración de servicios de agua potable

Administrar un servicio de agua potable implica hacerse cargo de almacenar, potabilizar y dotar agua a la población, mediante distintos mecanismos que permitan que el líquido vital llegue hasta los domicilios.

Tal servicio puede ser prestado “a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias” (CPE, art. 20.II), lo que implica que puede ser administrado por un gobierno, por una institución de la comunidad o por una entidad mixta (de ambos). De ninguna manera por una empresa privada. En el caso de que sea por un gobierno, este debe ser uno municipal o indígena, no el departamental ni el Gobierno central, salvo que sea una dotación supralocal, dado que estos dos tipos de gobierno carecen de competencia para eso.

Cuando la Constitución (CPE) menciona los servicios básicos, explicita que entre estos está el de “agua potable y alcantarillado” (art. 20.I). Si bien se dice que la provisión de esos servicios es “responsabilidad del Estado en todos sus niveles de gobierno” (art. 20.II), esto no implica una asignación de competencia (poder de decisión) a todos ellos. Eso está determinado por el catálogo de distribución competencial previsto entre los arts. 298 y 304. En este se verá que el Gobierno central tiene competencia exclusiva para emitir las “políticas de servicios básicos” (CPE, art. 298.II.30), es decir, una ley nacional que establezca los lineamientos generales para la prestación; mientras los gobiernos municipales e indígenas tienen competencia exclusiva en materia de “servicios básicos” (CPE, arts. 302.I.40 y 303.I), lo que implica prestación y regulación. Únicamente si el servicio de agua potable fuera prestado para más de un municipio, debido al alcance territorial del ejercicio competencial (SCP 2055/2012: FJ II.3.1.i), podría ser posible que el Gobierno central se haga cargo, aunque, en función del principio de subsidiaridad (CPE, art. 270; Ley 031, art. 5.12), esta última debiera ser considerada una forma únicamente excepcional para los cosos en los que el o los gobiernos locales de una región carecen de capacidad institucional o financiera para hacerse cargo.

El órgano de gobierno a cargo naturalmente debe ser el ejecutivo, pudiendo prestar el servicio de agua potable de forma directa o mediante una institución descentralizada. No corresponde que sea a través de una empresa pública, dado que estas se crean con la finalidad de competir en el mercado y, por eso, tienen fines de lucro. Siendo que “el acceso universal y equitativo al agua potable” es un derecho fundamental y el Estado tiene la responsabilidad de garantizarlo (CPE, arts. 16.I, 20 y 373.I), el agua no puede ser un producto comercializable (CPE, arts. 20.III y 373.II). Es decir, no puede ser un negocio con la finalidad de vender y obtener ganancias, ya que esto afectaría en la universalidad del acceso por el factor económico. El cobro que se puede hacer es por la prestación del servicio (no por el agua), por eso se lo denomina tasa (CPE, art. 302.I.40). Esta se crea con la única finalidad de autofinanciar un servicio, por lo que las tarifas no pueden incluir ganancias.

En ese aspecto, la propia Constitución comete un error al decir que la administración de los servicios básicos puede ser también “por medio de empresas públicas” (art. 309.2). Se debe tener cuidado con este punto y no interpretarlo de forma aislada, sino sistémica, bajo el principio de unidad de la Constitución (SCP 1714/2012: III.4.3). Así, eso de “empresa pública” se entenderá como “institución pública descentralizada”, en lugar de “empresa pública”. La diferencia es sustancial: una institución pública descentralizada no tiene fines de lucro, por lo que Impuestos Nacionales no le dará la categoría de empresa, lo que permitirá que esté exenta de pagar tributos (MEyFP, RM 726/2014: 9-10). Pueden existir también instituciones descentralizadas intergubernamentales; es decir, de propiedad de más de un gobierno.

Por otro lado, los servicios de agua potable también pueden ser prestados por la propia comunidad, aunque también bajo la figura de “institución comunitaria” o la de “cooperativa”. Si bien esta última suele ser asumida como una empresa, no lo es propiamente, ya que es la única de las cinco formas de organización económica del país que no tiene carácter lucrativo (CPE, arts. 310, 306.III, 335 y 55).

La diferencia entre una “institución comunitaria” y la “cooperativa” es que esta última implica que quien invirtió en su creación fue un conjunto de ciudadanos/as de la comunidad (mediante acciones individuales), y que su manejo es democrático, por lo que debe tener directivos de administración y vigilancia electos, bajo la supervisión del Órgano Electoral. Están, además, en el régimen de responsabilidad limitada y de la Ley General de Cooperativas, sometidas al control regulatorio de la Autoridad de Fiscalización y Control de Cooperativas (CPE, art. 335; Ley 356, arts. 14, 23.I.3.c, 50, 108 y 110).

La institución comunitaria, en cambio, además de ser sin fines de lucro, implica que la propiedad de la entidad es colectiva, de la comunidad en su conjunto (sin individualizaciones), delimitada por el ámbito territorial (OTB, distrito, TIOC, etc.), y no por personas específicas. La forma de su manejo administrativo es por “usos y costumbres”, y en territorios indígenas originarios campesinos (TIOC) y afrobolivianos, “por normas y procedimientos propios” (CPE, arts. 374.II, 30.II.4, 304.I.23 y 32). Los gobiernos del Estado no pueden negarse a reconocer y respetar estas formas propias de manejo, estando, por el contrario, obligados a protegerlas.

Si bien la comunidad es libre de establecer “su manejo y la gestión sustentable del agua” (CPE, art. 374.II), no quiere decir que esas formas propias puedan vulnerar el derecho del acceso universal al agua. Siendo los gobiernos garantes de los derechos humanos, están obligados a cumplir su función regulatoria para ese propósito, de acuerdo con la distribución competencial (CPE, arts. 374.I y 297.I.2).

Finalmente, la forma mixta implica la copropiedad de un gobierno y una comunidad sobre una institución administradora del servicio de agua potable. Eso se acciona mediante la constitución y registro como entidad mixta, y la integración de representantes de ambos sectores en un directorio administrativo. De la misma manera ocurre en una cooperativa, con la diferencia de que los representantes de la sociedad civil son electos, en cambio los del gobierno son designados por este. 

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.