Los legislativos debieran reglamentar en competencias concurrentes

Quienes reglamentan las leyes son los órganos ejecutivos. Pero, en algunos tipos de competencias, conforme a la Constitución (CPE), debieran ser los órganos legislativos o deliberantes quienes lo hagan.

El art. 12.III de la CPE y de la Ley 031 dice: “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”. Se refiere a que las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora no pueden juntarse únicamente en alguno de los órganos de gobierno, sino que deben distribuirse equilibradamente entre todos. Es indiscutible que la facultad legislativa y la fiscalizadora corresponde a los órganos legislativos, y la facultad ejecutiva a los órganos ejecutivos. Empero, la CPE no dice a qué órgano corresponde la facultad reglamentaria. El Tribunal Constitucional aclaró que corresponde a los órganos ejecutivos (SCP 1714/2012, FJ III.4.3.2), y en materia electoral al Órgano Electoral.

En competencias privativas, exclusivas y compartidas, esa regla general es compatible con el art. 12.III citado. Pero en competencias concurrentes, los gobiernos subestatales no legislan. Esto implica que únicamente las facultades reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora se distribuyen entre sus dos órganos. De igual manera ocurre en las competencias transferidas y delegadas por otros gobiernos.

Además, según el art. 297.I de la CPE, las competencias se ejercen solamente mediante las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. No incluye a la fiscalizadora, debido a que esto sirve únicamente para controlar y no para decidir ni ejecutar políticas públicas (leyes, reglamentos y planes). Por esta razón es que la facultad fiscalizadora no es parte del ciclo del ejercicio competencial (DCP 1/2013, FJ III.4.1).

Con eso, únicamente quedarían dos facultades por distribuir entre los dos órganos de los gobiernos subestatales: la reglamentaria y la ejecutiva. En aplicación del art. 12.III de la CPE y de la Ley 031, correspondería que sean los órganos deliberantes quienes ejerzan la facultad reglamentaria y los órganos ejecutivos, la facultad ejecutiva. Eso, para no juntar funciones en un solo órgano de gobierno. También por la cualidad de autoridades políticas de las y los integrantes electos de los órganos deliberativos.

Las personas electas para los órganos legislativos y ejecutivos son autoridades políticas porque tienen poder de decisión sobre el diseño de las políticas públicas (leyes, reglamentos y planes). Puesto que su tarea tiene efecto sobre toda la población, requieren legitimidad. Por ello esas autoridades son y deben ser electas. Si en competencias concurrentes, transferidas y delegadas las y los electos de los órganos deliberantes no ejercen ninguna de las facultades que permiten emitir y/o ejecutar políticas públicas (la reglamentaria y ejecutiva), implicaría que en esas competencias las y los electos no tendrían cualidad de ser autoridades políticas, sino sólo de ser contralores. Siendo así, en materias de salud, educación, seguridad ciudadana, cuencas, riego, vivienda y otras, las y los concejales y asambleístas no tendrían ninguna atribución sobre el diseño de las políticas públicas sino únicamente para fiscalizar lo que haga el Ejecutivo.

En el caso de los gobiernos regionales, siendo todas sus competencias transferidas (razón por la que no legislan), las y los asambleístas no serían autoridades políticas en absoluto, ya que no decidirían sobre políticas públicas. Serían únicamente contralores (fiscalizadores) y nada más. La facultad “normativo-administrativa” que insólitamente menciona el art. 281 de la CPE hace referencia a la potestad de tomar decisiones administrativas y a la potestad de normar. En este entendido, la facultad reglamentaria debería corresponder a la asamblea regional y no al ejecutivo regional como actualmente sucede.

Además de todo eso, si reglamentarán los órganos deliberantes en competencias concurrentes, transferidas y delegadas, esos gobiernos podrían incorporar norma sustantiva en los reglamentos. Pero, si tal facultad es ejercida por los ejecutivos, estos, al no haber sido electos para normar, sino únicamente para ejecutar, carecen de legitimidad para generar norma sustantiva. Por esto, los reglamentos emanados de ellos únicamente podrían abarcar lo procedimental. Eso implicaría que, en competencias concurrentes, los gobiernos subestatales únicamente podrían establecer procedimientos para aplicar las leyes del Gobierno central y de ningún modo complementarlas con norma sustantiva. Asimismo sucedería en caso de los gobiernos que asuman competencias transferidas y delegadas.

Por último, puesto que los órganos deliberantes no tienen atribución para establecer procedimientos a aplicar dentro el órgano ejecutivo, éste podría ejercer parcialmente la facultad reglamentaria para establecer esos procedimientos mediante reglamentos específicos. De esa manera se tendría un diseño adecuado de la distribución de las funciones del poder al interior de los gobiernos, siendo compatible tanto con la CPE como con la doctrina teórica.

Autor: Carlos Bellott Constitucionalista en organización y funcionamiento del Estado