Federalismo en Bolivia

Si bien, según dice la Constitución Política del Estado (CPE), Bolivia es un Estado autonómico (art. 1), conforme al diseño que se desarrolla en ella es en realidad, en parte, un Estado federal (arts. 269-304). Para serlo por completo, tendría que rediseñarse la administración de la justicia y descentralizarse hacia todos los gobiernos subnacionales. 

La cualidad de Estado federal conlleva tres características principales: 1) La equivalencia entre los gobiernos de sus distintas escalas territoriales. Es decir, que no exista subordinación de los gobiernos de las escalas menores hacia las mayores, en especial, hacia el Gobierno central. Para eso, no debe ser una ley de este la que distribuya las competencias a los gobiernos, sino la propia CPE. Así, incluso el Gobierno central se somete a ella, lo que evita que pretenda subordinar a los subnacionales. 2) La potestad legislativa en todas las escalas de gobierno. Esto tiene que ver con la equivalencia mencionada, ya que evita que la capacidad de emitir leyes se monopolice en el Gobierno central y los subnacionales únicamente las reglamenten y ejecuten, y que el Gobierno central opere en calidad de órgano rector de todos ellos. 3) La descentralización judicial a los gobiernos subnacionales. Esto no implica únicamente la potestad subnacional de legislar materia de justicia, sino también la de contar con un órgano judicial, una fiscalía y una policía propias, que funcionen bajo una delimitación competencial clara. En cuanto al financiamiento de los gobiernos, naturalmente el modelo implica que exista una distribución equilibrada de los dominios tributarios, con el fin de que cada uno pueda recaudar los recursos para su autofinanciamiento.

Bolivia, según el diseño de la organización institucional del Estado establecido en su CPE, tiene gobiernos equivalentes, ya que no hay subordinación de unos a otros (arts. 276 y 297.I; DCP 35/2014). Por eso, en realidad no existen niveles de gobierno (lo que implica jerarquía), sino escalas de gobierno. Asimismo, todas estas —salvo la regional— tienen potestad legislativa, por lo que todos los gobiernos pueden hacer sus propias leyes en sus competencias, sin que estas se subordinen a las del Gobierno central, salvo en competencias compartidas (id.). Este, ya no es más órgano rector de los gobiernos subnacionales, como lo era antes de la CPE del 2009. Por último, en Bolivia no toda la justicia está centralizada, sino únicamente las jurisdicciones ordinaria y agroambiental (y algunas especiales). La jurisdicción indígena originaria campesina (JIOC) está descentralizada a los pueblos indígenas, lo que implica que un gobierno IOC, en caso de diseñarse al estilo republicano, tendría no sólo un órgano legislativo y uno ejecutivo, sino también uno judicial. Estos tienen potestad para administrar la justicia IOC por normas y procedimientos propios. Es decir, pueden ellos hacer su propia norma sustantiva y procesal (códigos) en materia de justicia (CPE, arts. 179, 190-192, 289 y 304.I.8). Finalmente, si bien en el país existe distribución de dominios tributarios entre todas las escalas de gobierno, esto se lo hace por ley del Gobierno central (CPE, art. 323.III; Ley 154), lo que da lugar a su abuso en detrimento de los subnacionales. Actualmente gran parte de los dominios tributarios con mayor potencialidad de recaudaciones está centralizada, tanto así que los 361 gobiernos subnacionales logran recaudar únicamente el 6% de todos los ingresos del Estado (MEyFP, 2019). Sin embargo, la CPE establece que, independientemente de la distribución de la capacidad de recaudación, los recursos deben distribuirse en función a las necesidades de desarrollo (arts. 323.I, 306.V, 316.7, 330.I y 313) y en función a la carga de competencias asignadas a las escalas de gobierno (art. 305). Para eso, la Ley Marco 031 de Autonomías dio mandato al pacto fiscal (disposición transitoria 17), lo cual nunca se concretó, quedando hasta hoy pendiente de cumplimiento.

Así, Bolivia es un Estado federal en buena medida. La profundización de esto implicaría que las demás jurisdicciones de la justicia se descentralicen hacia los gobiernos departamentales y municipales. Siendo que la descentralización siempre es mejor que la centralización para los fines de calidad y eficacia institucional y de los servicios, tal vez la discusión en torno a la crisis de la justicia ordinaria y agroambiental en Bolivia deba considerar su descentralización, lo que llevaría a Bolivia a un federalismo completo.

Carlos Bellott López es Constitucionalista especializado en organización y funcionamiento del Estado.