Escala salarial única para el Estado

Actualmente, los gobiernos e instituciones públicas del país tienen sus propias escalas salariales. Esta forma genera grandes desigualdades entre los servidores públicos. Como muestra, se tiene que, por el desempeño de un mismo cargo, por ejemplo, el de Profesional I, en el municipio de Toco (Cochabamba) el salario es de 3.000 Bs. (DM 8/2024); en la Gobernación de Chuquisaca, de 6.002 Bs. (GADCH, 2024); y en cualquier ministerio del Gobierno central es de 15.842 (DS 5155). En caso del cargo de Director, en Toco el sueldo es de 4.000, en Chuquisaca de 8.845, y en un ministerio 20.724. Algo similar pasa con los cargos electos: un concejal en Toco percibe 4.100, un asambleísta departamental en Chuquisaca 16.150 y un senador y diputado 23.310 (MEyFP, RM 258/2024). Con las máximas autoridades de los órganos ejecutivos no es tan diferente. El salario del alcalde de Toco es de 4.400; del gobernador de Chuquisaca, de 16.245; y del presidente del Estado, de 24.978 (DS 5155, art. 2). 

Los servidores públicos de los gobiernos conspicuos suelen justificar esas diferencias aseverando que ocupar un cargo en un gobierno más grande implica mayor responsabilidad, por lo que el salario debe ser elevado. En realidad, eso no es así. La responsabilidad, desde el punto de vista de la administración pública, es la misma. Sobre el trabajo, se suele creer que la carga laboral es mayor en un gobierno más grande que en uno pequeño, cuando muchas veces es, más bien, al contrario. En gobiernos chicos, al no existir suficiente personal, un servidor público suele asumir el trabajo que en un gobierno grande sería desempeñado por varios. Por ejemplo, la función jurídica de toda una alcaldía suele ser asumida por una sola persona y, en muchos casos, además, esta asume las del concejo municipal, ocasionando con esto hasta un conflicto de intereses. También existen diferencias entre remuneraciones de una misma escala de gobierno. Es el caso de los gobiernos municipales: en un municipio capital de departamento, un Profesional I percibe 7.090 Bs. (Cochabamba); en un municipio mediano, 3.725 (Villazón); y en un municipio pequeño (C-B), 3.000 (Anzaldo).

El presidente del Estado está protegido de la responsabilidad por la función pública, ya que él prácticamente no firma documentos administrativos en calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE). Esto lo hacen sus ministros y directores ejecutivos. En términos administrativos, es únicamente una autoridad política que emite órdenes verbales y, en documentos, sólo cuando suscribe decretos. Aun en ello está protegido: la Constitución y la ley establecen que no se le puede juzgar, salvo por aceptación de dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) (CPE, art. 161.7; Ley 044, art. 16.III). Sin embargo, la norma establece que tiene el máximo salario del Estado, y que ningún otro funcionario puede percibir un monto mayor al de él. Incluso, la regla para la paga de cualquier MAE es que “no debe ser superior a la de un ministro de Estado” (Ley 614, art. 17), aunque un alcalde o un gobernador, además de ser electos, asumen mayores responsabilidades que muchos ministros. 

Con los legisladores pasa algo similar. Estos no tienen responsabilidad, ya que el cargo de MAE es asumido por funcionarios designados. Encima, en su gran mayoría, ni siquiera son quienes trabajan en diseñar las leyes (función de legislador). Piden o esperan que el Ejecutivo lo haga. Sin embargo, perciben un salario casi igual al del ejecutivo de su gobierno. Es el caso del concejal de la capital de Cochabamba que percibe 18.380 Bs., y el alcalde, 18.440 Bs. 

La Constitución establece el principio de igualdad, que aplica tanto en la administración pública como en la política fiscal (CPE, arts. 232 y 323.I). A partir de esta regla, el propio Estado, garante de los derechos humanos, no debe vulnerar ese principio —que es a su vez un valor, una garantía y un derecho—, como lo hace con la escala salarial diferenciada, según el tamaño de los presupuestos, la jerarquía y hasta la territorialidad. Esto incluso se constituye en discriminación, ya que, por el simple hecho de trabajar en el Gobierno central, un Chofer percibe el triple de salario (7.326) que un Chofer en un gobierno municipal chico (2.500), siendo que hace lo mismo: conducir un vehículo.

Las personas no pueden desempeñar más trabajo que lo humanamente posible en las horas laborales. Por justicia con los trabajadores públicos y para garantizar a estos su “derecho al trabajo digno, sin discriminación y con salario justo, equitativo y satisfactorio” (CPE, arts. 233 y 46.I), debe establecerse una escala salarial única para todos los gobiernos e instituciones públicas del Estado. Para ello, se debe considerar que un nivel salarial no puede ser definido en función de la jerarquía ni del tamaño de la institución pública o del presupuesto, sino en proporción: 1) a la carga de funciones del puesto, 2) a la magnitud de la responsabilidad por la función pública que ahí se asume y 3) a la especialidad del funcionario. Así, un representante político no debiera percibir un mayor salario que un profesional especialista. Un Encargado I, un Profesional I y un Especialista I deben percibir los mismos salarios que sus similares, trabajen donde trabajen en la institución del Estado. Esto no incluye a las empresas públicas, ya que su personal no se considera “servidor público” (CPE, art. 233; DCP 27/2016).

Le corresponde al Gobierno central establecer esta escala salarial única y equitativa o proporcional que logre la igualdad, en ejercicio de la competencia exclusiva en materia de “política fiscal” (CPE, art. 298.II.23). Dado que las normas con efecto supraórgano y supragubernamental no pueden ser establecidas por un simple decreto (DCP 4/2013, FJ III.10.2.3; CPE, art. 12.III), sino por una ley del Gobierno central, eso le corresponde decidir a la ALP.

Una escala salarial estatal única es indispensable, no sólo por principio de igualdad y justicia laboral, sino también porque sin ella no es posible determinar el costeo competencial para el gasto en las funciones gubernamentales y de los servicios públicos de las diferentes escalas de gobierno, órganos e instituciones descentralizadas, para la distribución de recursos, conforme al reparto competencial y de atribuciones que establece la Constitución (art. 305). Esto se debe realizar en el tiempo inmediato, puesto que la transitoriedad de la actual forma de asignación estatal de recursos feneció con el Censo 2024 (Ley 031, Disp. Trans. 3-4ta). 

Carlos Bellot es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.