Descentralización: cómo asegurar eficiencia e igualdad de derechos

Recientemente, Nueva Generación Patriótica ha retirado su postulación y los dos candidatos presidenciales con mayor preferencia en las encuestas –Samuel Doria Medina y Jorge Quiroga– están requiriendo su concurso: los aportes del frente que se retiró pueden mejorar las propuestas de Alianza Unidad y Alianza Libertad y Democracia.

Según sus respectivos programas, en lo que se refiere a descentralización, ambas alianzas se comprometen a lograr un pacto fiscal con las autonomías, como resultado del cual éstas percibirían más recursos. Y ambas ofrecen transferirles enteramente la provisión de educación preuniversitaria y salud. Libertad y Democracia, incluso la de seguridad. Según esta última, las regiones “recibirán” hasta del 62% de los recursos públicos. Y además menciona que tales recursos serán distribuidos según población, extensión, pobreza y recaudación propia.

A su vez, Alianza Unidad propone que los gobiernos subnacionales tengan autonomía efectiva, conseguir eficiencia en su gasto y estimular un desarrollo local “inteligente”, con coordinación intergubernamental a través de acuerdos. Y, muy importante, resolver los conflictos limítrofes entre municipios.

En cuanto a Nueva Generación, después de un diagnóstico en general acertado y proponer terminar con la dependencia de recursos naturales, plantea también fomentar el desarrollo local y regional, y hacerlo bajo el principio de igualdad de oportunidades. Y además propone una descentralización que implica ir más allá de proveer educación y salud gratuitas a través de gobiernos subnacionales: que cada ciudadano decida dónde atender su salud y educarse, y que el Estado subsidie estas decisiones mediante vales provenientes de dividir el respectivo gasto público en ambos sectores entre el número de estudiantes y de familias, respectivamente.

Que los ciudadanos puedan escoger donde hacerse atender y educar a sus hijos, y educarse, puede ser muy conveniente y no implica que los establecimientos públicos sean suprimidos -la experiencia internacional demuestra que pueden llegar a prestar excelentes servicios- pero sí que todos ellos, y no sólo las universidades, tengan autonomía para decidir sobre personal y equipamiento, a fin de poder competir con los privados. 

Y éstos deberían ser entidades sin fines lucro (según ya planteé en mi columna del 21 de abril de este año). La transformación propuesta puede hacerse gradualmente y -a fin de garantizar equidad- los subsidios deberían ser proporcionales al nivel de pobreza de las familias que los requieran (como se hace en Chile en la salud subsidiada, con el concurso de trabajadoras sociales).

Profundizando las propuestas con la teoría económica de la descentralización (Finot I. 2001, Cepal), para empezar sería conveniente distinguir entre “bienes sociales”, como educación, salud y acceso a mínimos a electricidad, agua potable y alcantarillado, para los que se debe garantizar a todas las familias accesos mínimos similares, y bienes “territoriales” -primordialmente infraestructura destinada al desarrollo económico local y regional- donde lo conveniente es que las decisiones sobre en qué y cuánto se gasta, y con qué aportes ciudadanos -impuestos y contribuciones subnacionales- se financiará este gasto, sean tomadas exclusivamente por las autonomías.

Los gobiernos subnacionales deberían tener plena independencia para decidir porcentajes sobre las respectivas bases de sus impuestos y acordar contribuciones con los beneficiarios directos de las obras públicas, y los programas de los candidatos a estos gobiernos incluir con qué aportes de los ciudadanos, durante su gestión y posteriores (endeudamiento), los implementarían, a fin de que, antes de votar, éstos comparen los posibles beneficios con los costos que les implicaría la ejecución de cada programa.

Al cumplirse esta condición, serán los ciudadanos -hayan ganado las elecciones sus candidatos o no- los primeros interesados en que se gaste bien sus aportes y, sobre todo, en que no haya corrupción. Y, al contrario, cuando el financiamiento llega sin que ellos aporten, no sólo se incentiva la ineficiencia sino también la corrupción, como lo demuestra que, ante la abundancia de transferencias no vinculadas a los aportes locales -principalmente coparticipaciones en impuestos nacionales- se haya generalizado la corrupción.

Ahora bien, según ya se mencionó en la columna mencionada, los gobiernos municipales ya cuentan con impuestos adecuados -sólo faltaría que los campesinos también pudieran pagarlos- y, además, están autorizados para cobrar contribuciones -incluso en especie- a quienes más se beneficien de cada obra. Pero está pendiente que los departamentales también cuenten con impuestos adecuados: sobre los ingresos de los contribuyentes.

Ahora bien, si lo que van a gastar los gobiernos subnacionales dependiera de los aportes de los ciudadanos ¿cómo garantizar igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional? - A través de transferencias del gobierno central, éste debe ser su objetivo primordial. En el caso de los bienes sociales, añadir a lo que los gobiernos subnacionales les destinen de sus ingresos -porcentajes mínimos obligatorios - lo que fuera necesario para garantizar a todas las familias mínimos iguales de acceso a los servicios.

Y en el caso de las transferencias territoriales, que dejen de consistir en coparticipaciones condicionadas de impuestos nacionales y, en cambio, sean de libre disponibilidad y resultado de multiplicar los aportes de los ciudadanos a sus respectivos gobiernos subnacionales -medidos como proporción del ingreso medio de sus habitantes- por sumas iguales para todo el país, sólo modificadas según extensión de cada circunscripción (directamente) e infraestructura ya existente (inversamente). Que las autonomías ya no dependan de los variables ingresos provenientes de los recursos naturales no renovables sino cuenten con transferencias fiscales estables.

Tanto las transferencias sociales como las territoriales deben ser estrictamente subsidiarias: las primeras, respecto a las decisiones de las familias sobre dónde proveerse de salud y educación, y las segundas, en relación con las decisiones autónomas sobre qué bienes generar para contribuir al desarrollo local y regional. Los gobiernos subnacionales en general ejecutarían sus propias decisiones sobre bienes territoriales y los municipales, además, decisiones nacionales y subnacionales sobre mínimos de bienes sociales a los que todos los habitantes tendrían derecho.

En un trabajo publicado en 2016 (Pacto Fiscal: Cómo conciliar eficiencia con equidad, FES-Plural) cuantifico las grandes inequidades existentes que perjudican principalmente a quienes habitan los departamentos más poblados, y presento los posibles resultados de aplicar una propuesta como ésta. Técnicamente es perfectamente viable. El total del gasto público administrado por los gobiernos subnacionales bien puede superar el 50%, pero tiene que hacerse bajo las condiciones mencionadas de eficiencia e igualdad de derechos. Aumentar el gasto a cargo de las autonomías sin cumplir estas condiciones sería mantener o aumentar- las actuales inequidades y seguir estimulando la corrupción.

Iván Finot es MSc en Economía, fue experto principal de la Cepal en Descentralización de 1994 a 2007.