Autonomías: cómo profundizar la descentralización

El 20 de abril de 1994, después de 169 años de la fundación de Bolivia, la población rural fue, por fin, incorporada al municipio –la base de un Estado democrático– a través de una ley denominada “de Participación Popular”. Pero entre los campesinos de tierras altas y bajas (colonizadores) ya existía una forma de autogobierno local, la comunidad, a través de la cual se autoproveían de bienes públicos –como construcción y mantenimiento de caminos, canales de riego y defensas contra inundaciones– en forma eficiente y equitativa.

Eficiente y equitativa pues para cada una de estas tareas, cada familia contribuía con su trabajo, sus herramientas propias y aportes en dinero –cuando era necesario comprar materiales– en proporción al beneficio que recibiría. La comunidad controlaba que todos cumplieran con sus aportes –los que no lo hacían pagaban multas– y la directiva de turno tenía la obligación de rendir cuentas estrictamente, en asamblea, de todo lo que se ejecutaba. No se gastaba un centavo de más: la comunidad vigilaba. Y es más: estas instituciones inclusivas de la comunidad campesina también eran aplicadas, por los migrantes, en las juntas vecinales.

En la propuesta original del autor (Finot I. 1990), junto con extender las circunscripciones municipales a las secciones de provincia, se planteaba instaurar estas instituciones de la comunidad en los nuevos gobiernos municipales y que las transferencias del gobierno central fueran subsidiarias a las decisiones municipales tanto sobre gastos como sobre los aportes con que cubriría esos gastos. Estos aportes serían impuestos a la propiedad inmueble y las contribuciones comunitarias debidamente monetizadas.

Lamentablemente lo referido a transferencias no quedó en la ley sino fue reemplazado, siguiendo lo que proponía un experto del Banco Mundial, por la adopción de transferencias no vinculadas con los aportes locales, como se hacía en Colombia. Y, años después, se siguió el mismo criterio al aumentar las transferencias con el IDH. Actualmente la mayor parte de lo que gastan los gobiernos municipales proviene de transferencias, de “regalos” del gobierno central. ¿Por qué las comunidades deben a vigilar cómo se gastan los regalos? Las transferencias no vinculadas con los aportes locales no estimulan la eficiencia sino la corrupción.

Otro error en la ley –esto también estaba en la propuesta original, siguiendo lo que se había hecho en otros países de la región– fue separar, en las decisiones sobre producción de servicios de salud y educación, las referidas a infraestructura y equipamiento, que fueron descentralizadas, de las correspondientes a recursos humanos, que siguieron centralizadas: ¿qué bien o servicio se puede producir eficientemente si estas decisiones están separadas? Que lo estén tiene mucho que ver con el bajísimo nivel de la educación pública.

La municipalización tuvo el gran mérito de incorporar a la población rural a la base del Estado, y a la política, pero en su implementación hubo algunas fallas que es necesario corregir, y el requerimiento de mayor autonomía por parte del movimiento regional cruceño puede ser la oportunidad para hacer esas correcciones sobre la base de las instituciones comunitarias y de la teoría económica denominada por su fundador “federalismo fiscal” (Oates W. 1972), desarrollada para América Latina por quien escribe esta columna (Finot I. 2001).

Para empezar –según ya mencionamos en una oportunidad anterior– en la provisión de bienes a descentralizar debe distinguirse entre bienes territoriales, como infraestructura económica, y bienes sociales, como salud y educación. Mientras en el caso de los primeros el consumo es público (general), en el de los segundos es privado. En consecuencia, debe diferenciarse entre transferencias territoriales y transferencias sociales. Y, para que la provisión sea eficiente, ambas deben ser subsidiarias: en relación a decisiones democráticas subnacionales en el primer caso y a decisiones privadas en el segundo, sobre qué se consumirá y con qué parte del ingreso se contribuirá a financiar esos consumos.

Ello quiere decir que, para proveerse eficientemente de bienes territoriales y aportar al financiamiento de los bienes sociales, todas las autonomías deben contar con impuestos propios adecuados. Aquellos con que cuentan las autonomías municipales –y las contribuciones– lo son (sólo falta que los límites intermunicipales sean bien definidos), pero no el otorgado a las departamentales: para que la provisión subnacional de bienes públicos sea eficiente, los ciudadanos deben decidir democráticamente sobre la parte de su ingreso que le destinarán, es decir, sobre alícuotas (porcentajes) de impuestos sobre ingresos personales. Ya que en Bolivia aún no existe impuesto sobre ingresos, por ahora se podría compartir el Impuesto sobre Utilidades de las Empresas y el Régimen Complementario al IVA. Y, a fin de garantizar equidad, hacer que las transferencias territoriales sean estrictamente proporcionales a los respectivos esfuerzos fiscales departamentales y municipales, es decir: recaudaciones de sus impuestos y contribuciones/ingreso de la gente.

Otro sería el caso de los bienes sociales: para empezar, se debe unificar las decisiones sobre provisión de estos servicios, descentralizando también las decisiones sobre personal. Para continuar, las transferencias destinadas a salud y educación deberían ser proporcionales a los respectivos niveles de pobreza. Y las autonomías, en vez de destinar todos los recursos a proveer servicios gratuitos, también deberían subsidiar a las familias cuando prefieran recurrir a establecimientos privados sin ánimo de lucro. En el caso de la educación, con la condición de que los postulantes venzan el respectivo examen de ingreso. Ya existen becas, debería priorizarse el gasto en éstas.

Sumando estos dos tipos de tipos de transferencias –ambas subsidiarias en relación a decisiones locales y familiares– a las recaudaciones subnacionales, fácilmente el gasto total de las autonomías podría estar alrededor del 50% del total nacional.

Iván Finot es magister en Economía, fue Experto Principal de la CEPAL en descentralización.