Ensayo de Carlos Gustavo Machicado: La libertad económica en la historia moderna de Bolivia

Brújula Digital |19|08|23|

Ensayo de Carlos Gustavo Machicado

El documento elaborado por la Fundación LIBERA sobre la libertad económica en Bolivia que concretamente habla del Índice de Libertad Económica (ILE) elaborado por el Fraser Institute, es muy interesante porque hace una revisión histórica del ILE y sus dimensiones, destacando los cambios que se han producido en distintos períodos. El libro se titula “Auditoría de la economía boliviana, 1970-2020”, de Leonardo Siles y Jorge Velarde.

Esa revisión significa que estamos hablando de una fase de 50 años, algo que pocos índices logran abarcar, muchos de ellos porque son recientes o porque cambia la estructura del índice lo que hace que las mediciones de año a año no sean comparables. En ese sentido, en el presente artículo quiero aprovechar la descripción histórica que se presenta y vincularla con un análisis histórico de las políticas públicas en Bolivia que me tocó realizar junto con dos coautores en el marco del proyecto del libro “Una Historia Monetaria y Fiscal de América Latina, 1960 – 1970”^[1].

Comienzo indicando algo que los editores del libro siempre mencionan en sus presentaciones: allá por la década del 50, cuando uno preguntaba a los buenos economistas cuál era la región con mayores perspectivas de crecimiento y progreso en el mundo, todos señalaban a América Latina. No se mencionaba al sudeste asiático ni otras regiones o países que tuvieron crecimientos más importantes, como es el caso de Corea del Sur.

Después de revisar la historia de los nueve países de Sudamérica más México, el libro concluye que el gran problema de América Latina, que además explica en gran medida su bajo crecimiento y cómo se “jodió”, a decir de Mario Vargas Llosa, fueron las malas políticas económicas o los errores de política que se cometieron. Las y los cuales, probablemente mermaron la libertad económica. Digo probablemente porque se requiere de más análisis cuantitativos para poder concluir que evidentemente fue así.

El caso boliviano ciertamente es muy representativo, porque si uno observa la trayectoria del PIB por trabajador desde 1970 (gráfico 1), puede ver que los ciclos económicos son muy marcados. Cuando la economía boliviana crece, lo hace de manera importante y cuando decrece, también.

Un período interesante de analizar donde se ve esta subida seguida de una caída es justamente el período 1970-1986, que cubre básicamente el final de un período de crecimiento de la economía boliviana que se inició en 1960 y terminó en 1978, y un período de crisis severa que se inicia en 1979 y termina en 1986. El hecho que esta etapa de crecimiento, que de hecho fue la más importante de la historia económica moderna de Bolivia, haya sido precedida por una crisis severa tiene mucho que ver con la estructura del gobierno y de la política fiscal que se implementó desde inicios o antes incluso de los años 70.

Al respecto el ILE es muy interesante porque en la dimensión tamaño de gobierno, que mide el gasto del gobierno, la presión impositiva y el rol de las políticas públicas, se ve claramente que este indicador sufre una caída importante desde 1974 hasta 1982. Es precisamente a partir del año 1974 que el déficit fiscal global (y también el primario) empieza a aumentar desde un 4,5% del PIB en 1974 a un 15% en 1982. El indicador tamaño del gobierno claramente indica que en estos años hubo un aumento del tamaño del gobierno que afectó a la libertad económica. Esto se evidencia de dos maneras. Por un lado, algo llamativo que sucede entre 1974 y 1985 es que el gobierno experimenta déficits primarios a pesar de que hubo una mejora de los términos de intercambio. Esto se explica porque hubo un boom de inversiones públicas financiadas por una gran entrada de recursos externos, que probablemente generaron un efecto de crowding out de la inversión privada. Ante un contexto internacional favorable, era de esperar que el sector privado aprovechara esta situación, pero no lo hizo porque el gobierno acaparó los recursos.

El otro elemento son las empresas públicas, pues si bien el gobierno general había reducido su deuda durante los 60 e inicios de los 70, las empresas públicas incrementaron su deuda de 8,4% del PIB en 1969 a 24,7% del PIB en 1973, manteniéndose en un promedio de 19% del PIB en los 70. Este es un claro indicio de que los problemas fiscales venían de las empresas públicas, las cuales en su gran mayoría eran deficitarias, lo que significa que absorbían recursos que se podrían haber usado en otras actividades productivas, aún en el mismo sector público.

Llama la atención que este indicador de tamaño del gobierno se empieza a recuperar en 1982 hasta 1985, es decir en los peores años de la crisis económica, lo que se tradujo en una hiperinflación sin precedentes en la historia económica del país. Ahí podemos pensar que a pesar de que los déficits fiscales continúan hasta 1985, el retorno a la democracia que se da en 1982 constituye un factor muy importante para restablecer un sentimiento de libertad económica en el país. Este retorno a la democracia es percibido por los actores del sector privado como una apertura en el gobierno hacia la iniciativa privada a pesar de que el tamaño del mismo no disminuye. Esto se ve reflejado también en el hecho que Bolivia, a diferencia de otros países, se mantiene firme en el pago de su deuda, probablemente para que no se cierren oportunidades externas para el país.

La otra política que debemos analizar es la monetaria, y ahí el ILE tiene una dimensión específica que justamente se refiere a la estabilidad monetaria entendida como un control de la inflación que es el objetivo primordial de la política monetaria. Al respecto el informe de la Fundación LIBERA nos muestra que este indicador tiene una caída estrepitosa que se inicia en 1970 y no para hasta 1985. No es una caída continua y presenta un cambio de tendencia entre 1975 y 1980. El informe hace referencia al proceso inflacionario, pero en realidad el proceso inflacionario o hiperinflacionario se inicia en 1982, por tanto, este indicador tiene que estar capturando otros elementos además de la inflación.

Intentando especular un poco cuales podrían ser estos elementos, es importante indicar que Bolivia mantuvo un régimen de tipo de cambio fijo desde 1960, que se levantó transitoriamente entre 1973 y 1974 y luego ya definitivamente a partir de 1978. En ese sentido y viendo la trayectoria del indicador uno podría pensar que detrás de la caída esta también un régimen de tipo de cambio fijo, que al ser un régimen que se sostiene por la intervención del gobierno en el mercado cambiario, de alguna manera refleja una falta de libertad en un mercado importante como es el cambiario. De hecho, el indicador se recupera a partir de 1985, cuando la economía boliviana adopta un régimen de tipo de cambio de crawling peg o de minidevaluaciones.

Muchos se preguntarán por qué no se ve una caída similar de este indicador a partir de 2011, que es cuando Bolivia adopta de nuevo un régimen de tipo de cambio fijo. Y la respuesta puede ser (también especulando un poco) que la adopción del régimen de tipo de cambio fijo se da un contexto en que Bolivia tenía una gran cantidad de reservas internacionales netas (RIN), lo que de alguna manera respaldaba la posibilidad de mantener un tipo de cambio fijo por varios años. De todas maneras, igual se observa que este indicador se torna más volátil a partir de 2011 y seguramente ahora que las RIN están en franco proceso de agotamiento, este indicador debería mostrar un deterioro a pesar de que la inflación se encuentre controlada.

En síntesis, en este artículo he querido de alguna manera relacionar la historia de las políticas públicas en Bolivia con la historia del índice y sus principales dimensiones, con el objetivo de mostrar de qué manera las malas políticas o los errores que se cometieron influyeron o no en el deterioro de la libertad económica. Puede que la relación también sea al revés, es decir que sea la falta de libertad económica la que haya influido a que se hayan tomado malas decisiones de política económica. Sea uno u otro el caso, es difícil identificar los factores subyacentes, aunque ciertamente los factores de economía política son muy importantes.

Y entre estos factores de economía política están las creencias políticas o ideologías que al final llevan a los gobiernos a adoptar regímenes más o menos identificados con la libertad económica, entendiéndose esta como la capacidad de los agentes económicos (personas, familias, empresas, etc,) de tomar sus propias decisiones económicas de acuerdo a sus valoraciones subjetivas y culturales (como indica el informe) y no que sea el Estado a través de la burocracia, la regulación y otros mecanismos que dirija estas decisiones en una u otra dirección. La historia económica moderna de Bolivia nos muestra que tanto regímenes de derecha como de izquierda han llevado adelante políticas que se podrían considerar contrarias a la libertad, pensando en políticas que han fomentado el aumento de la participación del Estado en la economía. Sin embargo, han sido justamente las crisis económicas las que han conducido y permitido la aplicación de políticas, llamémoslas más liberales.

Y esta no es una característica solamente de Bolivia: el libro en cual me basé para escribir este artículo muestra que en la mayoría de los países se aplicaron planes de estabilización de corte liberal precisamente para superar las crisis económicas que habían dejado los regímenes estatistas y concentrados en una errada política fiscal. Esto nos lleva a pensar en otro elemento importante que lo podemos formular en forma de pregunta: ¿Cuándo las sociedades están dispuestas a aceptar políticas liberales? La historia parecería indicar, al menos en el caso boliviano, que las aceptan precisamente cuando ya no ven en el Estado la capacidad de resolver sus problemas. Sin duda que algunos países han aprendido esta lección y han promovido Estados menos distorsivos de la economía, entre estos destacan Chile y Uruguay. Pero qué pena que nuestros países, y especialmente Bolivia, tenga que esperar a que ocurra una crisis para empezar a promover la libertad.

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Carlos Gustavo Machicado, Ph.D., es director de la carrera de economía de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”.

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[1] Kehoe, T., C.G. Machicado and J. Peres-Cajías (2021) “The History of Bolivia” in A Monetary and Fiscal History of Latin America 1960-2017, T. Kehoe and J.P. Nicolini (editors), the University of Minnesota Press.