Los ejecutivos no pueden prohibir ni obligar

Los órganos ejecutivos carecen de atribuciones para establecer prohibiciones, obligaciones y sanciones para la ciudadanía y los demás órganos de gobierno. Esta función le corresponde a las y las legisladores. De haberlas, tales regulaciones de los ejecutivos no tendrían validez formal.

Uno de los principales derechos que a las sociedades modernas les interesa preservar y proteger es la libertad. Para ello se ha inventado el Estado de derecho e implementado la democracia. Para que este modelo garantice tal libertad de los ciudadanos, se diseñan los gobiernos dividiendo las funciones del poder público en órganos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Se establece además una regla elemental aplicable solo a la sociedad civil: “lo que no está prohibido está permitido”. Para los gobernantes es al revés: únicamente pueden hacer lo que la ley les permite. Lo que no, está prácticamente prohibido. Esto es lo que se conoce como el principio de legalidad de la administración pública (CPE, art. 232). El único legitimado para establecer las prohibiciones para los ciudadanos y para habilitar la capacidad de operar para los gobernantes es el legislador (senadores/as, disputados/as, asambleístas y concejales/as). En el ejercicio del poder que la democracia asigna a las y los ciudadanos, ellas y ellos eligen a sus representantes para que, en nombre suyo, establezcan las prohibiciones y habiliten el accionar de los ejecutivos (presidente, gobernadores/as y alcaldes/as). A estos también los elige, pero con el mandato único de ir a ejecutar, en el marco de lo que los legisladores les permitan a través de leyes (abstractas).

Es bajo esa razón que, en el Estado boliviano, las prohibiciones, las obligaciones y sus dispositivos de eficacia, que son las sanciones, tienen reserva de ley (SCP 5/2019, III.5; SCP 1053/2013, FJ.III.8). Es decir, únicamente las leyes (y obviamente también la CPE) pueden establecerlas, y no así decretos o resoluciones emanadas del órgano ejecutivo o de otros órganos de gobierno; menos aun de algún organismo de control o defensa, o de un ministerio. Así lo dice el art. 14.IV de la Constitución Política del Estado (CPE), cuando establece que “en el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban” (principio de libertad ciudadana y reserva de ley). Para dejarlo más claro, el art. 109.II dice que “los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”.

Por el otro lado, para evitar que algún gobernante o cualquier persona pretenda imponer sus decisiones sobre la ciudadanía y sobre los demás órganos de gobierno, sin que el correspondiente órgano legislativo le haya habilitado a ello mediante ley, la misma CPE establece la nulidad automática de tales actos: “son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley” (CPE, art. 122). Asimismo, se establece que “la vulneración de los derechos constitucionales hace responsables a sus autores intelectuales y materiales” (CPE, art. 110.II). Por eso, siendo que las prohibiciones, obligaciones y sanciones no impuestas mínimamente por una ley, vulnera las libertades ciudadanas y otros derechos, en Bolivia, que una autoridad prohíba, obligue o sancione (mediante actos administrativos) sin que la ley lo establezca así, incurre en delito de “resoluciones contrarias a la Constitución y las leyes” (CP, art. 153), que tiene sanción penal, lo que implica que también podría suspender su mandato (al darse la sentencia ejecutoriada).

En el ejercicio de sus competencias, los gobiernos pueden ejercer las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. Bajo la lógica explicada, estas facultades se dividen quedando la primera como atribución del órgano legislativo, y las dos últimas del órgano ejecutivo (en materia electoral del OEP y en materia de justicia la facultad ejecutiva corresponde al órgano judicial).

Si bien pareciera que la facultad reglamentaria le otorgaría potestad de normar al gobernante, siendo su mandato el de ejecutar, esta facultad le permite reglamentar las leyes para hacerlas ejecutables. Es decir, para establecer los procedimientos de su aplicación. La facultad reglamentaria no es para generar norma sustantiva nueva. Esto no es posible ni siquiera cuando exista mandato de ley, ya que la misma CPE lo prohíbe: “las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí” (art. 12.III; Ley 031, art. 12.III). Lo propio aplica al Órgano Electoral Plurinacional (OEP) en el ejercicio de la facultad reglamentaria en los temas de su atribución.

La función de normar es de los legisladores, no del ejecutivo. No puede el legislador delegar esa potestad al ejecutivo así sea mediante mandatos de ley a desarrollo de norma sustantiva en la reglamentación o mediante una instrucción o mandato a que el ejecutivo diseñe alguna ley, como suele acostumbrarse. Eso está prohibido, más aún si se trata de establecer obligaciones, prohibiciones y/o sanciones para los ciudadanos o para los demás órganos de gobierno y organismos de control y defensa. En el caso del Gobierno central, éste tampoco puede pretender establecer obligaciones y prohibiciones para los gobiernos subnacionales. Menos aún el Órgano Ejecutivo mediante un decreto y, definitivamente, no las y los ministros que carecen de legitimidad para ello al no ser electos (éstos, en función al art. 175.4 de la CPE, únicamente pueden emitir normativa interna para el ministerio a su cargo).

Las y los legisladores son elegidos para normar (mediante las leyes), y los ejecutivos, para ejecutar. Es necesario que cada cual asuma las funciones que a cada cual le corresponde y para lo cual fueron electos/as. La costumbre de los ejecutivos de pretender regular los derechos mediante decretos es una secuela de las dictaduras que aún persiste. Cuando se ejerce la función ejecutiva suele haber una fuerte tendencia a pretender concentrar el poder, lo cual es una incursión en el autoritarismo. Así sea en pequeña medida y justificado, se trata de un comportamiento dictatorial que no debe ser permitido, así se trate de medidas (prohibiciones, obligaciones y sanciones) sumamente beneficiosas para la sociedad ya que la historia muestra que es justamente a partir de esa clase de medidas de mucha aceptación, tomadas ilegalmente por los ejecutivos, que se avanza hacia el autoritarismo.

Carlos Bellott Experto en organización y funcionamiento del Estado.