La ley para distribución de escaños y recursos

Es la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) la que, mediante ley, debe establecer la distribución de los recursos entre los gobiernos, la distribución de escaños parlamentarios, el plazo para la realización del Censo Nacional de Población y Vivienda y el plazo para la publicación de los datos oficiales. Al Órgano Ejecutivo le corresponde definir la fecha del Censo y remitir al Tribunal Supremo Electoral los resultados en tal plazo. Este último debe aplicar la nueva distribución de escaños.

Como es de conocimiento común, el Órgano Legislativo es el encargado de normar; el Ejecutivo, únicamente de ejecutar. Para hacer esto, tiene la atribución para reglamentar los procedimientos que aplicará al implementar las leyes mediante su estructura orgánica. En materia electoral, esta potestad reglamentaria y ejecutiva le corresponde al Órgano Electoral.

En ese entendido, establecer la regla para la distribución de los recursos fiscales entre los gobiernos del país, no le corresponde al Ejecutivo, sino al Legislativo (Ley 031, art. 110.I y Disp. Trans. 17.II). Eso porque este es el órgano normador y no así el Ejecutivo. A este, lo que le corresponde es reglamentar el mecanismo mediante el cual transferirá esos recursos, y efectivizar esa transferencia en los plazos y periodos que establezca esa ley y mediante el mecanismo que prevea el reglamento.

Lo propio, respecto de la distribución de escaños parlamentarios. La Constitución Política del Estado (CPE) dice: “La distribución del total de escaños entre los departamentos se determinará por el Órgano Electoral en base al número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo con el último Censo Nacional, de acuerdo con la Ley” (art. 146.V). En coherencia con la potestad de normar del Legislativo, esta última parte, establece la reserva de ley sobre el tema. Es decir, debe ser la ley la que distribuya los escaños. Al Tribunal Supremo Electoral (TSE) le toca presentar el proyecto de ley, reglamentar eso y asignar tales escaños parlamentarios.

Respecto del Censo Nacional de Población y Vivienda, el Legislativo debe normarlo y el Ejecutivo reglamentar su aplicación y realizarlo. Establecer la fecha del Censo no es parte de la norma sustantiva, sino parte de la norma procedimental, por lo que no es atribución de la ALP definirla. Por eso, no corresponde elevar a rango de ley el Decreto Supremo 4824 que dispone la fecha de “empadronamiento del Censo” y el mes para la “distribución de los recursos económicos de coparticipación”. Lo que sí puede hacer la ley es la disposición transitoria que establezcan un plazo para ambos aspectos. Esto es posible, ya que fijar tiempos forma parte de los dispositivos de eficacia de las leyes. Es decir, de aquellos aspectos del contenido de las leyes diseñados para garantizar su aplicación.

Seguramente algunos lectores se están preguntando: ¿acaso la ley no tiene el poder de establecer lo que sea? La respuesta es no. La regla de que un órgano norma, el otro ejecuta y el otro administra justicia es justamente la que hace a la naturaleza del Estado de derecho. Esa regla es la que evita la concentración del poder en un solo órgano. Sin ella, siempre existiría el riesgo del autoritarismo. Por eso la Constitución prohíbe que cualquier órgano de gobierno ejerza las funciones de los otros: “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí” (art. 12.III). Esto implica que no es posible ni siquiera si el legislador establece en una ley un mandato para que el Ejecutivo u otro órgano asuma alguna función de su atribución o de la de los otros órganos. Es común ver en algunas leyes mandatos que dicen: “el Órgano Ejecutivo ampliará y desarrollará la presente ley mediante la reglamentación”. Este tipo de disposiciones va contra la Constitución. Los otros órganos únicamente pueden normar los procedimientos a aplicar desde su estructura institucional. No tienen atribución para generar nueva norma sustantiva, así sea para complementar lo dispuesto en la ley.

En cuanto al conflicto en torno al Censo, el problema fue que la Ley 1405 de Estadísticas Oficiales y ninguna otra actualmente establece la periodicidad de esa gran encuesta. Es necesario que la ALP complemente esa ley, estableciendo que el Censo de Población y Vivienda se realice cada diez años. Para la situación actual, podría incorporar disposiciones transitorias señalando un plazo para la realización del siguiente Censo y un plazo posterior para la publicación de los resultados oficiales. Esto, según dijo el TSE, tendría que ser máximo septiembre del 2024, si se desea asegurar la realización de las Elecciones Generales 2025 con la nueva distribución de escaños parlamentarios. Si la fecha prevista en el DS 4824 no se encuentra dentro ese plazo, el Ejecutivo tendría que adecuarla.

Sobre la distribución de recursos poscenso, podría la misma ley darle un plazo a la propia ALP para que esta apruebe la ley de distribución de recursos. Finalmente, podría esa ley también fijar un plazo para la emisión de otra que establezca la redistribución de escaños parlamentarios, con base en los datos del nuevo Censo. Con todo eso, la demanda de garantías que solicitan los movilizados por el Censo se realizaría tal cual desean que se haga: mediante ley.

Carlos Bellott es Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.