¿Qué pasaría si se incrementara el número de diputados?

Brújula Digital|30|08|24|

Opinión de Natalia Peres y Josue Cortez

El pasado 6 de agosto, el presidente Arce anunció que promovería un referéndum con el que se consultarían varios temas. Uno de ellos fue el incremento de los escaños disponibles en la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP). La finalidad de esta consulta sería, en teoría, evitar una redistribución con la que se quite escaños a ciertos departamentos (Potosí, Chuquisaca y/o La Paz) en beneficio de aquellos departamentos (Santa Cruz) que han experimentado mayor crecimiento poblacional.

A pesar de que la pregunta sobre los escaños ha sido retirada para el referéndum del próximo 1 de diciembre, hemos querido dejar la mesa servida para la discusión. No vaya a ser que, como suele suceder con frecuencia en la cultura política y económica boliviana, empecemos a discutir alternativas y reformas cuando las papas estén calientes.

Cuando se habla de representación política territorial hay varios aspectos que se deben tener en cuenta para el debate: qué se ha escrito en la literatura especializada acerca del tamaño de los parlamentos, una perspectiva histórica de la representación política territorial, la correlación de fuerzas al momento de la redistribución de escaños y, por último, la disponibilidad y pertinencia de la data que se usa para realizar este procedimiento técnico, entre otros.

Haremos un breve repaso de algunas de estas cuestiones para luego concentrarnos en lo aplicado: queremos presentar una proyección sobre cómo quedaría la representación territorial en la Cámara Baja luego de un incremento en el número total de escaños. También, y a modo de ejercicio de reflexión, presentamos una estimación de las implicaciones de este incremento de escaños en términos de gasto público; es decir, cuánto le costaría al Estado mantener a estos nuevos diputados (salarios, gastos de representación, etc.). Empecemos.

La literatura especializada acuerda que el tamaño del Parlamento tiene efectos en la representación política y de ahí la importancia de la cantidad de escaños que tienen los órganos legislativos. Por cuestiones de tiempo y espacio no entraremos en esa revisión, pero recomendamos revisar el siguiente documento de trabajo que escribimos al respecto en este enlace.  De todas formas, existe cierto consenso en que tiene que haber una relación entre el tamaño del Parlamento y la cantidad de habitantes. Por lo tanto, es de esperar que, a medida que se produzcan cambios en la población, también se prevean modificaciones en el tamaño del Parlamento. Sin embargo, la pregunta aquí tiene que ver con el contexto en el que se debería realizar esta reforma.

Ahora bien, pasando a una perspectiva histórica, la cantidad de escaños disponibles en la Cámara Baja ha estado congelada desde 1980 a pesar de que se han realizado tres censos desde entonces (1992, 2001 y 2012). Estos censos claramente han dado cuenta de la dinámica poblacional en cuanto al incremento de habitantes y los flujos migratorios. Por otra parte, hay que tomar en cuenta que este número fue constitucionalizado en 1997. Esta decisión pudo haber sido revertida con el proceso constitucional de 2009. No obstante, la nueva Constitución terminó de cerrar un potencial debate al respecto, por lo menos hasta el anuncio del presidente Arce el pasado 6 de agosto.

Sobre el contexto y la correlación de fuerzas políticas cuando se produjeron los conflictos sobre la redistribución de escaños hemos identificado 3 momentos clave: las elecciones de 2005 y 2014, el proceso constituyente de 2009 y, por último, el periodo comprendido entre 2022 y la actualidad cuando el tema del censo empezó a dominar la agenda pública.

Para las elecciones del año 2005 se procedió a una redistribución de escaños en la Cámara Baja, pero esta vez mediante un mecanismo diferente y en un contexto crítico. El Gobierno transitorio, a la cabeza de Eduardo Rodríguez Veltzé, promulgó el DS 28429 con el que se produjo una redistribución de escaños entre los departamentos en el marco de una coyuntura política crítica. Por su parte, y como ya lo mencionamos, con el proceso constituyente de 2009 se abrió la oportunidad de modificar el tamaño global del Parlamento. Sin embargo, los actores políticos que protagonizaron la elaboración de la nueva Constitución (MAS y PODEMOS principalmente) no modificaron este número. Ya para las elecciones de 2014, con los datos del censo de 2012 - y con el MAS en la cúspide de su hegemonía -, se realizó una nueva redistribución de escaños, pero esta vez bajo la Ley 421 con la que se establecía por primera vez un procedimiento técnico para este fin.

El último momento arrancó en 2022 con un hito, el paro de 31 días que promovieron actores cruceños por la demanda de un nuevo censo con el que se realice una redistribución del poder político y económico. Se reivindicaba así el crecimiento poblacional y económico que ese departamento había experimentado en los últimos años. En nuestro estudio (Peres y Cortez, 2023) señalamos que esta fue la primera vez en la historia que el tema de los escaños surgió con fuerza en la agenda pública en un periodo no electoral.

Finalmente, más allá de las variables políticas, no debemos dejar de considerar una cuestión técnica: la disponibilidad y pertinencia de la data con la que se realiza el procedimiento de redistribución de escaños entre departamentos. Probablemente porque se trata de un aspecto altamente técnico, no se lo considera en el debate, lo que genera que este sea desinformado. No será este espacio donde discutamos sobre las fuentes de datos, sin embargo, estamos convencidos de que se trata del punto de partida para zanjar este conflicto.

Otro aspecto que genera confusión es precisamente este procedimiento técnico. Tanto la Constitución como la Ley 421 establecen que la distribución de escaños entre departamentos se fundamenta en dos principios: equidad y proporcionalidad. El principio de equidad garantiza un piso mínimo de representación a aquellos departamentos con menor población y menor grado de desarrollo económico (aproximado por el Índice de Desarrollo Humano). El resto de los escaños se reparten por el principio de proporcionalidad, el cual favorece a los departamentos con mayor población.

Según nuestras estimaciones, el aumento del número de diputados no implicaría variaciones significativas en términos de porcentaje de representación por departamento en la Cámara Baja. Por lo tanto, un eventual incremento de escaños resultaría poco eficiente para lograr un cambio importante a favor de la representación de los intereses departamentales en ALP con relación al escenario actual.

En segundo lugar, cabe preguntarse si un gasto así se justifica en términos de representación sustantiva. En otras palabras, tener más diputados en la Asamblea debería sin duda traducirse en una mejora cualitativa de la representación, cosa que en la actualidad y desde nuestra perspectiva, no ocurre.