La bonanza del oro en Bolivia: entre la asimetría y el dejar hacer -Cuarta parte

Para concluir esta serie de análisis, no podemos dejar exentas las últimas normas que ingresaron en debate en los últimos dos años, todas estas en relación con la explotación de oro, ergo, con las cooperativas mineras.

Algunas de estas iniciativas legislativas fueron dilatadas y otras archivadas, a consecuencia del rechazo de los cuentapropistas auríferos, que vieron en estas normas un atentado a su quehacer extractivo.

En marzo de 2021, la Federación Regional de Cooperativas Mineras Auríferas del Norte de La Paz (FECOMAN LP), a través de una nota dirigida a la Comisión Económica, Plural, Producción e Industria de la Cámara de Diputados, hizo conocer su oposición al tratamiento del anteproyecto de Ley de “Fortalecimiento Integral de Lucha Contra la Minería Ilegal y Actividades Ilícitas y Conexas”, planteado por el Comité de Minería y Metalurgia de la Cámara de Diputados.

El argumento esgrimido por los cooperativistas aseguraba que “…al aprobarse esta ley se estará perjudicando al sector cooperativista más aun cuando hay retraso en la otorgación de Contratos Administrativos Mineros y la Adecuación de Derechos Mineros”.

En versión de los cooperativistas, la causa para la existencia de minería ilegal en el país, particularmente en el sector aurífero, es la burocracia administrativa de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), en la otorgación de derechos sobre las áreas solicitadas.

Añadieron que su sector atravesaba dificultades al momento de comercializar el oro por los “desajustes en el mercado que implica problemas impositivos”.

En esa oportunidad, los mineros asociados a FECOMAN aseguraban que este anteproyecto de ley: “vulnera las competencias establecidas desde la Constitución Política del Estado, facultando a otras instituciones de ejercer la tarea de administrar a la industria minera conforme prevé el Art. 372 de la CPE., otorgando facultades para la fiscalización y control de la exportación y comercialización interna y externa del oro específicamente, a otras instituciones, diluyendo la responsabilidad y generando más burocracia”.

Su manifiesto concluía con una clara oposición al tratamiento de este anteproyecto de ley, y como era de esperar, el mismo fue archivado en su tratamiento hasta la fecha.

Algo que llamó la atención por entonces, era que FECOMAN anunciaba su renuncia a la Federación Nacional de Cooperativas Mineras (FENCOMIN), reconociendo como cabeza de su sector a la Federación de Cooperativas Mineras Auríferas de Bolivia (FECMABOL), aunque la misma hasta la fecha no cuenta con Personería Jurídica.

En abril del mismo año, desde la Federación Departamental de Cooperativas Mineras de Oruro (FEDECOMIN OR.), a través de un manifiesto se declararon en estado de emergencia, rechazando el Proyecto de Ley de la Defensa de la Madre Tierra, planteado por la bancada del Movimiento al Socialismo (MAS), asegurando que esta iniciativa legislativa frenaría su actividad productiva.

En sus consideraciones, los cooperativistas sostenían que “Es hora de que el Estado destine mayores recursos y se disponga de un porcentaje de las Regalías Mineras para temas de remediación ambiental”, buscando así deslindarse de lo establecido en el art. 219 de la Ley Minera.

Al igual que el anterior Proyecto de Ley, este también fue archivado y el debate concluyó sin mayor discusión, ni reticencia de los proyectistas de esta norma.

Ante estas posiciones, el titular de la cartera de Minería y Metalurgia, días después tuvo que salir al paso a través de una Petición de Informe Oral en el Senado Nacional, donde aseveró: “El ministerio (de Minería) y como Gobierno tenemos ya un proyecto de Decreto Supremo y (una) ley para controlar la comercialización de oro, y también seguramente (…) ver qué tipo de tecnología usamos para este principal (metal) de explotación”.

En esta oportunidad, la autoridad tuvo que reconocer la necesidad de hacer ajustes a los tributos que pagan las cooperativas mineras por la explotación de oro, además, anticipó que el uso de mercurio para la obtención de oro iba a ser regulado, o al menos, se iba a buscar cambiar de tecnología.

Estos dos anuncios serían las causas para que los conflictos con el sector cooperativo se radicalicen en los siguientes meses, en pos de cuidar sus intereses.  

En el mes de junio, también de 2021, el presidente del Estado Plurinacional, Luis Arce, anunció que, desde el Ejecutivo, remitió a la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) un anteproyecto de ley para autorizar al Banco Central de Bolivia (BCB) la compra de oro para fortalecer las reservas internacionales, más conocida como la “Ley del Oro de producción Nacional Destinado al Fortalecimiento de las Reservas Internacionales”.

Arce aseguró que esta propuesta de norma planteaba autorizar al Banco Central a comprar oro de producción nacional para fortalecer las Reservas Internacionales Netas, y facultar a esa entidad a realizar operaciones en mercados internacionales, sin embargo, para que esto proceda se requería crear mecanismos y normas para “una política de administración eficiente de nuestras reservas que beneficie a Bolivia", en versión de la autoridad.

El rechazo a la iniciativa presidencial no se dejó esperar. En el mes de agosto, tras la realización de un cabildo, los cooperativistas afiliados a FERRECO y FECOMAN, decidieron activar el bloqueo de las “mil esquinas” exigiendo la atención del gobierno a sus demandas, entre ellas: el rechazo a los proyectos de Ley del Oro, Ley de la Madre Tierra, el cumplimiento de la Ley General de Cooperativas, protección contra los avasallamientos, además, la destitución del ministro de Minería y Metalurgia, Ramiro Villavicencio.

Ante esta nueva movilización, el gobierno convocó al sector cooperativo, dejando sin efecto el tratamiento de estos proyectos de ley, con el compromiso de socializar sus contenidos y llegar a consensos.

En octubre del mismo año, las movilizaciones volvieron a resurgir desde filas de las cooperativas, esta vez, contra la Ley 1386, “Contra la Legitimación de Ganancias Ilícitas, Financiamiento al Terrorismo”. Los cooperativistas auríferos rechazaron esta medida, por considerar que violaba los principios de confidencialidad, les imposibilitaba otorgar poderes ante determinados entes públicos y que a simple solicitud se busque información sobre sus transacciones, hechos que consideraban una violación a su libertad económica. Las movilizaciones de los cooperativistas junto a otros sectores tuvieron su rédito. En noviembre de 2021, el presidente en ejercicio, David Choquehuanca, promulgó la Ley 1409 que abrogó la Ley 1386.

En julio del pasado 2022, los cooperativistas auríferos plantearon la creación de un Régimen Tributario del Oro, con alícuotas fluctuantes entre 1,68% y 3,03%. Esta iniciativa surgió como contrapropuesta a la Ley del Oro de producción Nacional Destinado al Fortalecimiento de las Reservas Internacionales, repuesta para su discusión en la Asamblea Legislativa Plurinacional.

La propuesta legislativa impulsada por FERRECO y FECOMAN, para la instauración de este Régimen Tributario, constaba de un solo artículo que señala: “Crease un Régimen Tributario del Oro que tiene por objeto gravar las operaciones de venta de oro en mercado interno, realizada por cooperativas mineras auríferas y personas naturales”.

Empero, el mismo artículo añade: “Este régimen exime del alcance, presentación y pago del Impuesto al Valor Agregado IVA, Impuesto a las Transacciones (IT) e Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE).

En octubre del pasado año, la propuesta entró a una discusión forzada, acompañada -como es costumbre- de medidas de presión que paralizaron la ciudad de La Paz por dos jornadas.

La movilización de los cuentapropistas fue aprovechada para añadir a la mesa de discusión varios temas, entre ellos, la viabilidad de contratos de readecuación, los contratos administrativos mineros y la dotación de nuevas áreas de trabajo, algunas en áreas protegidas como el Parque Madidi.

Tras doce horas de negociación, Gobierno y cooperativistas auríferos arribaron a un convenio, que, en su principal punto, determinó un Régimen de Tributación para el oro del 4,8% sobre el valor de las ventas del mineral dorado.

En versión de los proyectistas de este Régimen Tributario (Impuesto Único), tendría un fuerte impacto recaudatorio para beneficio del erario nacional, empero, si uno hace una estimación sobre el valor de exportación de oro de la gestión 2021, que alcanzó a $us 2.534 millones, aplicando este Impuesto Único del 4,8%, el Estado apenas llegaría a recaudar $us 121 millones.

El tributo en cuestión aún no fue elevado a rango de Ley, pero, de concretarse el mismo impediría la posibilidad de que el Estado boliviano reclame otro pago por la explotación de oro en el país, hoy en dominio de las cooperativas mineras. Además, se sienta jurisprudencia para un trato preferencial de tributos sobre la explotación de los recursos naturales no renovables.

Esta derrota para el Gobierno, le obligó a replantear nuevamente el tratamiento de la “Ley de Oro” que, pese a los pactos que hubiesen establecido con el subsector cooperativista aurífero al momento de aprobar el 4,8% del Régimen Tributario del Oro, sigue siendo cuestionada por los cooperativistas.

Esta posición de condicionamiento fue ratificada por el presidente de FECMABOL, René Butrón, que aseveró que los mineros cooperativistas auríferos rechazan el debate de la ley de monetización de reservas de oro en la Cámara de Diputados si es que al mismo tiempo no se garantiza con otra ley que el sector no pagará más del 4,8 % al valor bruto de venta del metal dorado.

Ahora, con respecto a la Ley del Oro, el gobierno "socialista" del MAS a la cabeza de Luis Arce, da una nueva muestra de su apego a la lógica del libre mercado, buscando competir con las comercializadoras de oro, sin haber aprendido de sus fracasos durante el gobierno de Evo Morales, con la Empresa Boliviana de Oro (EBO).

El MAS si fuera coherente con su discurso y con las leyes aprobadas en los últimos quince años, hubiese dispuesto la instalación de una refinería estatal de oro, para así centralizar toda la producción nacional del metal dorado, acogiéndose al artículo Art. 173 de la Ley 535 (Obligación de oferta de venta) que señala: “Los actores productivos mineros y los comercializadores ofrecerán obligatoriamente en venta sus minerales y concentrados de mineral, primero a las fundiciones o refinerías estatales y luego a las privadas en el territorio nacional, la que se formalizará de acuerdo a disponibilidad de tratamiento en tiempo oportuno, capacidad de tratamiento y mediante contratos de compra venta que tengan en cuenta condiciones de competitividad y precio con referencia al mercado y oportunidades internacionales. La producción no vendida a dichas empresas podrá ser vendida o exportada libremente en el mercado internacional”. Para hacer efectivo esto, debería modificar el mismo artículo en su inciso d), que exime de dicha obligación a los mineros que no produzcan más de "200 toneladas métricas brutas de otros minerales metálicos, certificada por el SENARECOM", y excluir al oro de esa exención, por tratarse de un mineral estratégico para el país.

Con esto, el Gobierno podría zanjar el falso debate por posibles afectaciones a los operadores mineros que niegan posibilidad de discutir cualquier medida que afecte sus intereses.

Otra observación a esta ley es el tema referido al contrabando de oro proveniente del Perú y que este no termine siendo adquirido por el Estado a través de esta norma que, de hacerlo, se estaría incurriendo en un delito legalizando lo ilegal.

Además, hasta el momento no se estableció el cupo o volumen que se pretende comprar de parte del Estado con el Plan Anual de Adquisición de Oro, ni a quienes, esta situación es una de las causantes de mayor susceptibilidad para los cuentapropistas auríferos.

A esto se debe añadir la regulación del uso de mercurio en la actividad aurífera, que aún está pendiente, pese a que Bolivia tiene la obligación de cumplimiento por estar suscrito al convenio de Minamata desde 2013, sin embargo, poco o nada se hizo para su cumplimiento. Recién en enero de este año el gobierno presentó dos proyectos destinados a conseguir recursos para su desarrollo, referidos al Plan de Acción Nacional, que permitan la elaboración de estrategias y mecanismos para la reducción gradual del uso del mercurio en la minería del país; sin embargo, pasarían al menos un par de años para que recién se puedan ver los resultados de ambos.

Con todo lo expuesto, se puede evidenciar que el sector minero cooperativista supo y sabe cuidar sus intereses, plasmados en leyes, decretos supremos o resoluciones ministeriales, para capitalizar mayor poder político que les permita vulnerar la actual normativa, como sucede con la Ley Minera en su art. 151, numeral I, que señala: “Las cooperativas mineras no podrán suscribir contratos de asociación con empresas privadas sean éstas nacionales o extranjeras”.

Para concluir, las reservas de oro, acumuladas en años, apenas alcanzan 43 toneladas (T), por debajo de las 46 T que fueron producidas el 2021, de esto hay que considerar que la falta de una política oportuna deriva en que el 98% de la producción de oro sea exportada sin un beneficio real para el Estado y el 94% de la producción nacional esté dominada por el sector cooperativo; entonces, urge ejercer el dominio en toda la cadena del oro (exploración, explotación, comercialización y exportación de oro) a través de una Política Integral del Oro que considere todas sus aristas, desde las económicas, sociales, ambientales y legales, de lo contrario, la  bonanza del oro en Bolivia, entre la asimetría y el dejar hacer, continuará para beneficio de pocos y tristeza de muchos.

Alfredo Zaconeta Torrico es investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (Cedla)