Horario de atención en la administración pública

Debe garantizarse el acceso a los servicios que prestan los gobiernos del Estado. Para esto, es necesario no descuidar las cuatro dimensiones de la accesibilidad: la física, la económica, la territorial y la temporal. La primera se refiere a la existencia del servicio en términos de calidad y eficacia; la segunda implica la aplicación de la equidad en el costo, de modo que las personas de escasos recursos también puedan acceder además de las pudientes; la tercera hace referencia a la cercanía territorial, sea mediante la desconcentración espacial o el gobierno electrónico, de modo que los que habitan en lugares alejados puedan también acceder. Finalmente, la cuarta implica que los horarios en los que un servicio atiende deben ser compatibles con la actividad educativa y laboral de la gente, a fin de que puedan acceder.

Respecto a este último aspecto, los servicios prestados por los gobiernos e instituciones públicas suelen ser en los de trabajo habitual, es decir de 8:00 u 8:30 a 12:00 o 12:30, y de 14:00 o 14:30 a 18:00 o 18:30. Dado que la gente con empleo dependiente también acostumbra a trabajar en esos horarios, suele tener el acceso truncado. Si las personas desean acceder, tendrían que negociar un permiso sujeto a reposición de horas, o sacar un día o medio día de vacación. Si la administración del servicio es corrupta y complejiza y retarda innecesariamente el trámite para inducir al soborno, es posible que el interesado requiera invertir toda su vacación. Esa falta de acceso de trabajadores pasa, por ejemplo, si una persona desea denunciar un caso de violencia infantil ante la defensoría de la Niñez (dependiente de un municipio, GAM), regularizar los documentos de propiedad de su vivienda o terreno (GAM y Derechos Reales), tramitar una personalidad jurídica (gobernaciones y Viceministerio de Autonomías), sacar un Certificado de Solvencia Fiscal (Contraloría General del Estado, CGE) o el título profesional o de posgrado (universidades estatales), entre muchos otros trámites que los ciudadanos requieren hacer. Algo no igual, pero parecido, pasa con quienes estudian. Por ejemplo, si alguien desea dejar a su infante en un centro municipal de cuidados para asistir a su clase de las 7:00, este recién abre a las 8:00.

Así, la práctica horaria de la administración pública no sólo genera una vulneración del derecho de acceso a los servicios gubernamentales y públicos, sino también de otros derechos, como el del autocuidado, el derecho a la vacación, el derecho a la educación y el derecho a cuidar a dependientes (infantes, niños/as, abuelos, etc.), entre otros. Si bien una de las grandes soluciones puede pasar por la atención de esos servicios mediante la implementación del llamado “gobierno electrónico” (atención automatizada o personalizada por internet), no todo se puede resolver por este mecanismo. Además, una considerable cantidad de gente no tiene acceso al uso de la tecnología, sea por cuestiones económicas o por analfabetismo informático.

Por ello, es importante que los gobiernos e instituciones públicas del país adecuen sus horarios de atención, compatibilizándolos con el principio de accesibilidad temporal. Para esto, deben implementarse dos turnos de trabajo y, en casos necesarios, hasta tres. Entonces, podría, por ejemplo, un turno atender de 6:00 o 7:00 a 14:00 o 15:00, y otro turno desde la última hora a 22:00 o 23:00. En casos necesarios, podría existir un turno nocturno que atienda desde la anterior hora hasta las 6:00 o 7:00 de la mañana. De esa manera, no sólo podría generarse más empleo y mayor productividad, sino que se resolvería el problema del acceso temporal a los servicios, ya que uno podría ir a realizar sus trámites de madrugada, a mediodía o por la noche si es que trabaja en horario tradicional. En el caso de los servidores públicos, estos, si trabajan por la mañana, podrían acceder a los servicios por la tarde o viceversa. Incluso esto podría facilitar el acceso a la docencia. En el caso del mantenimiento de calles congestionadas, podrían realizar las obras en el horario nocturno (de 22:00 o 23:00 a 6:00 o 7:00). Incluso pueden establecerse trabajos en fin se semana para algunos casos en los que se requiera cobertura temporal ininterrumpida. Por el lado productivo, ya no empezaría el caos en las ciudades a partir de las 18:30 o 19:00, a causa de la permisibilidad en las reglas de tránsito y de las ventas en aceras y calles por la ausencia de policías y guardias municipales. Las obras públicas se concluirían más rápido, irían en alza los ingresos por multas y por funcionamiento en horario ampliado de los parqueos tarifados, entre otros muchos beneficios.

Una ampliación de tal del horario de servicio de las instituciones estatales es constitucionalmente posible, ya que, si bien las normas laborales establecen un máximo de ocho horas de trabajo por día, la Constitución (CPE) no impone una restricción de turnos para la administración pública, dejando eso a decisión de los legisladores cuando dice: “La ley regulará la […] jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales […]” (art. 49.II). Si bien el Estatuto del Funcionario Público dice: “el horario de trabajo de los servidores públicos se establecerá conforme a reglamentación especial determinada para cada Sistema de Organización Administrativa” (Ley 2027, art. 46), debido a la reserva de ley de la regulación de los derechos, de las obligaciones y prohibiciones, de las sanciones y de la jornada laboral en específico (CPE, arts. 109.II, 14.IV, 116.II y 49.II), no puede ser un reglamento, sino una ley la que establezca la jornada laboral, así como los turnos de trabajo.

Dado que la CPE, al dar mandato a ley, no menciona la escala de gobierno de la cual debe emanar esa ley, se debe interpretar en función de la distribución competencial. En resultado, se verá que los gobiernos municipales, indígenas, departamentales y el Gobierno central, al ser el horario de trabajo parte de la facultad ejecutiva y, debido a la reserva de ley, potestad de los respectivos órganos legislativos, todos ellos tienen prerrogativas para definir sus horarios y turnos de trabajo mediante sus propias leyes para sus respectivos ámbitos gubernamentales. Estando en una ley, un horario de trabajo de dos turnos y hasta de tres será legal, por lo que las y los gobernantes y responsables de entidades públicas no tendrían nada que temer, ya que el principio de legalidad que rige a la administración pública (CPE, art. 232) sólo exige que las acciones y decisiones ejecutivas y administrativas estén respaldadas por leyes abstractas. Siendo así, la CGE no tendría por qué observar el doble y triple turno. Sin embargo, esto no puede ser general ni arbitrario, debiendo la creación de más de un turno para cada cargo ser justificada en su estricta necesidad, siendo lo contrario observable por incumplir el debido proceso sustantivo (SC 752/2002-R).

Asimismo, se debe tomar en cuenta que el Convenio 1 (C1) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) dice que “la duración del trabajo del personal no podrá exceder de ocho horas por día”, no siendo esto aplicable “a las personas que ocupen un puesto de inspección o de dirección o un puesto de confianza” (art. 2). Esto implica que no puede haber inspectores, asesores, jefes, directores, secretarios, viceministros ni ministros distintos para diferentes turnos y, obviamente, menos aún autoridades electas, existiendo esa posibilidad únicamente para servidores públicos subalternos.

Respecto del horario de la noche, la OIT dice que “la expresión trabajo nocturno designa todo trabajo que se realice durante un período de por lo menos siete horas consecutivas, que abarque el intervalo comprendido entre medianoche y las cinco de la mañana y que será determinado por la autoridad competente previa consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores o por medio de convenios colectivos” (C171, art. 1.a).

Carlos Bellott

Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.