Es importante no olvidar que la ciudadanía eligió a los legisladores para normar y al Ejecutivo solamente para ejecutar. Por esta razón es que no le corresponde a este último hacer normas, sino únicamente aplicarlas.
Brújula Digital|17|12|2025|
Carlos Bellott
Los gobiernos del Estado pueden hacer tres tipos de normas: leyes, reglamentos y manuales. Entre estos últimos están los conocidos como protocolos (manual procedimental). En el caso de los gobiernos autónomos, además pueden hacer sus estatutos autonómicos o cartas orgánicas.
En esa potestad de normar, algo que no suele quedar claro es el límite entre la ley y el reglamento. Es decir, hasta dónde puede abarcar la norma legislativa y desde dónde la norma reglamentaria. Se suele creer que la potestad legislativa es ilimitada, que se puede establecer cualquier cosa o, en otros casos, por el contrario, se suele asumir que la ley debe establecer únicamente lo general y todo lo específico debe ir al reglamento.
Para delimitar hasta dónde puede abarcar la norma en una ley y en un reglamento, se suele recurrir a la diferencia entre la norma sustantiva y la norma procedimental. Así suele quedar claro que la primera va en la ley; la segunda, en el reglamento.
En esta línea, la jurisprudencia constitucional define la facultad legislativa como la potestad de los órganos legislativos para “emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia”.
Respecto de la facultad reglamentaria, en cambio, dice que es la potestad de emitir “normas reglamentarias para la aplicación de una ley” por los órganos ejecutivos, haciendo referencia, además, a completar esas normas, precisándolas “sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regulan” (SCP 1714/2012).
Según ese precedente, la potestad reglamentaria del Ejecutivo se justifica con el hecho de que este “es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley”.
Sin embargo, no toda norma procedimental debe ir al reglamento. Aquello que implique las bases de un proceso debe ir en la ley, ya que esto implica garantizar un debido proceso eficaz con el propósito que persigue (reserva de ley sobre las garantías).
Por ejemplo, un proceso de gestión debe partir por identificar los problemas (diagnóstico situacional), para luego definir las acciones para solucionarlos (planificación), ejecutar esas acciones, para luego evaluar la eficacia en la solución de los problemas. Esto, pese a que tiene que ver con el procedimiento, no corresponde al reglamento, sino a la ley.
Por otro lado, se deben tener en cuenta las reservas de ley previstas en la Constitución. Nada que implique regular derechos y libertades de los ciudadanos puede ir en un reglamento, sino necesariamente en una ley. Esa regulación implica establecer reglas de comportamiento colectivo, lo cual se hace determinando lo que estará prohibido, lo que será obligatorio y, para asegurar que esto se cumpla, estableciendo las sanciones (CPE, arts. 109.II, 14.IV y 116.II).
Entre estos está también que cualquier cobro que se pretenda realizar a la ciudadanía, desde cualquier instancia estatal, debe estar establecido por una ley, especificando el monto. En su defecto, sería un cobro ilegal.
Pero, esas prohibiciones y obligaciones también tienen sus límites. Por más alto legislador que un órgano sea, no puede establecer cualquier cosa. Toda prohibición u obligación debe necesariamente tener la finalidad de proteger o garantizar algún derecho. Si no es así, sería una prohibición u obligación arbitraria, por lo que tendría un vicio de nulidad formal por incumplir el debido proceso sustantivo. Asimismo, cualquier obligación o prohibición debe ser siempre la que menos afecte a los demás derechos (idoneidad).
Las sanciones, por su lado, deben cumplir con el principio de proporcionalidad, de modo que no se aplique una sanción extrema por una falta leve. Por su parte, los cobros también deben estar justificados en función de su calidad de impuesto, tasa, patente, contribución especial o multa.
Finalmente, lo que debe ir al reglamento es todo aquello que implique definir las unidades organizacionales que se harán cargo de cumplir y hacer cumplir las obligaciones, prohibiciones y sanciones establecidas en la ley, así como los procedimientos a aplicar dentro de un Órgano Ejecutivo.
En ese sentido, una ley no puede denominar ni nombrar de forma específica las unidades organizacionales de un órgano ejecutivo, menos aún crearlas. Esto es así porque la definición de la estructura organizacional es atribución exclusiva del propio Órgano Ejecutivo (DCP 0045/2014).
La ley podría definir únicamente una base de esa estructura, por ejemplo, decir que el Órgano Ejecutivo del gobierno central se organizará en ministerios, viceministerios, direcciones generales y departamentos, siendo atribución del propio ejecutivo crearlos de forma específica.
Por eso la Ley 3351 de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) de 2006 es inconstitucional en su totalidad, y no es necesario aplicarla (por carecer de validez material), debiendo su contenido ser definido únicamente mediante un decreto.
A su vez, tampoco una ley puede regular el funcionamiento administrativo del Órgano Ejecutivo o de cualquier otro órgano, siendo eso también atribución exclusiva del propio órgano (DCP 0005/2013 FJ I0.2.2). De ahí que cada órgano, entidad independiente e institución descentralizada tiene potestad para desarrollar sus propios reglamentos internos, tanto organizacionales como para su funcionamiento.
Es importante no olvidar que la ciudadanía eligió a los legisladores para normar y al Ejecutivo solamente para ejecutar. Por esta razón es que no le corresponde a este último hacer normas, sino únicamente aplicarlas.
Tampoco se debe olvidar que, así se ponga en una ley un mandato para que el reglamento la desarrolle sustantivamente, o establezca otras prohibiciones y obligaciones o las sanciones, no se puede hacer eso, debido a que está prohibido por la Constitución y la Ley Marco de Autonomías (art. 12.III).
Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.
