El Ejecutivo no puede legislar ni excepcionalmente

Al gobierno central se le está haciendo costumbre optar por sabotear el tratamiento de la Ley del Presupuesto General del Estado (PGE) en la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), para lograr que no se apruebe en el plazo y, con eso, se la dé por aprobada automáticamente, sin ninguna modificación, sino tal cual se la propuso.

Bajo esa estrategia, también se le hace costumbre introducir en la propuesta de ley cualquier otra cosa que le interese que sea legislado o autorizado por la ALP. Así, en la Ley del PGE 2025 introdujo, por ejemplo, la tan repudiada disposición adicional séptima, mediante la cual se establece la confiscación y decomiso de productos que los comerciantes retengan con la finalidad de elevar el precio (agio), sin considerar el debido proceso, aun estando ya el tema normado en el Código Penal (CPE, art. 56.II, 115 y 116; CP, art. 226).

Esa disposición es inconstitucional, no únicamente por pretender hacer una excepción al debido proceso, sino también porque vuelve a cometer el mismo error perpetrado en las leyes del PGE de 2008, 2009, 2012 y 2013, al normar un tema que no tiene relación con el PGE. En esos años, el Tribunal Constitucional (TCP), mediante la Sentencia Constitucional (SCP) 2056/2012, le dijo al Gobierno que, “a través de la Ley del PGE no es posible regular aspectos que no correspondan a la actividad financiera del sector público, porque se viola el principio de unidad de materia” (FJ. III.6). Con este fundamento, declaró la inconstitucionalidad de las disposiciones de esas leyes que normaron otros temas, expulsándolas del ordenamiento jurídico.

El art. 1 de la Ley 1613 del PGE 2025 dice: “La presente Ley tiene por objeto aprobar el Presupuesto General del Estado para la Gestión 2025, y otras disposiciones específicas para la administración de las finanzas públicas”. La disposición de esta ley que sobrenorma el agio no tiene nada que ver con el PGE, razón por la que es inconstitucional. En un Estado constitucional de derecho, como es Bolivia, las leyes no requieren únicamente validez formal (haber sido aprobadas siguiendo el procedimiento legislativo), sino también validez material. Esto quiere decir que el contenido de la ley es válido siempre y cuando no contradiga al bloque de constitucionalidad (SCP 1714/2012, FJ III.1.1). En ese entendido, la disposición adicional séptima de la Ley del PGE 2025 es simplemente inválida y, por tanto, aplicarla realizando actos de confiscación o decomiso, conlleva responsabilidad por la función pública. Esto, porque el TCP ya le dijo reiteradas veces al Gobierno que ese tipo de normas de la Ley del PGE son inconstitucionales.

Bajo esa misma contradicción con el principio de unidad de materia, son inválidas las disposiciones de la Ley 1613 que norman los incentivos a la industrialización y a la reinversión de utilidades (arts. 8 y 10), los impuestos e hidrocarburos (arts. 9, 11 y 21) y la autorización de la ALP para que el Ejecutivo continúe endeudando al país (arts. 13, 14, 15 y 19), así como las que modifican otras leyes (Disp. Adic. 1 al 6).

Es más, desde el punto de vista formal, en realidad, toda la Ley 1613 del PGE 2025 es inconstitucional. Es así porque se la puso en vigencia con base en una interpretación errónea o conveniente de la Constitución. En la administración pública existe algo que se conoce como “silencio administrativo”. Esto es la aprobación automática de un trámite que se da cuando la instancia competente no lo hace en el plazo establecido. En este caso, se da cuando el Órgano Ejecutivo envía en octubre el proyecto de PGE a la ALP, y esta no lo aprueba hasta la finalización del año. Sin embargo, esto aplica únicamente en decisiones administrativas y no en caso de decisiones normativas. Por eso se llama “silencio administrativo”. La emisión de leyes es atribución del Órgano Legislativo. El Ejecutivo no puede legislar ni siquiera de forma excepcional. Lo que este ha estado haciendo con su estrategia del silencio administrativo mal aplicado es legislar, ya que elaboró y puso en vigencia las leyes del PGE de 2024 y 2025, lo cual no es constitucionalmente aceptable.

La Constitución, respecto de la aprobación del PGE, dice: “Recibido el proyecto de ley, éste deberá ser considerado en la ALP dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado” (art. 158.I.11). Esto da a entender que es la ley la que se aprueba de manera automática, en caso de que la ALP no lo haga en el plazo. Pero, la Constitución no se interpreta de forma aislada, sino siempre relacionando sus demás artículos. Esto se conoce como el Principio de Unidad de la Constitución. Sobre esto, el TCP ha dicho lo siguiente: “la interpretación de la norma constitucional no puede realizarse en forma aislada, en el entendido que la Ley Fundamental contiene un conjunto de normas que se encuentran correlacionadas entre sí formando una totalidad” (SCP 2055/2012, FJ II.5.12). Por otro lado, está también otro principio llamado “de Corrección Funcional”. Sobre esto, el TCP dijo: “la interpretación que se realice de la norma constitucional no debe interferir el ámbito de las funciones asignadas por la Constitución a los diferentes órganos de poder, lo que implica que el intérprete debe respetar el marco de distribución de funciones estatales consagrados por la Norma Suprema” (SCP 1714/2012, FJ III.4.3). Con esto se refiere a la prohibición de mover la atribución de un órgano de gobierno a otro (CPE, art. 12.III). En otras palabras, de ninguna manera el Órgano Ejecutivo puede hacer de legislador. Esa función es única y exclusivamente del Legislativo.

Con el silencio administrativo, lo que se da por aprobado automáticamente, cuando la ALP no lo hace en el plazo, es el Presupuesto General del Estado, lo cual no es una norma, sino una decisión administrativa. En esos casos, lo que corresponde es que el Ejecutivo formalice la aprobación con un decreto, ya que se debe entender que la atribución del Legislativo se extingue al concluir el plazo, pasando a ser atribución del Ejecutivo. En función de lo revisado, toda la Ley 1613 es inconstitucional por no haber sido emitido por el órgano competente.

Una buena forma de dejar sin efecto las normas de la Ley del PGE 2025 es derogándolas mediante otra ley. No obstante, en este caso, sería una forma de reconocer la validez formal y material de esa ley. La ruta más apropiada sería el Recurso Directo de Nulidad (Ley 254, arts. 143-148). Pero, con el dominio del TCP por parte de los magistrados reautoprorrogados, que responden a las órdenes del Ejecutivo, muy probablemente, en lugar de resolverse el tema conforme a la Constitución, se generaría un nuevo precedente mutante que se añada a las varias otras generadas por ellos para desinstitucionalizar el Estado constitucional de derecho.

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.