Diseñar planes para asegurar su ejecución

Los planes de desarrollo integral (PTDI y PDES) y los planes sectoriales que hacen los gobiernos, según insisten algunos académicos y analistas, “no sirven para nada”. Como evidencia de eso, se suele mencionar que todos los gobiernos invierten en elaborarlos cada cinco años, para luego archivarlos o manejarlos como publicaciones institucionales. Ciertamente es así. Pero eso no tiene que ver con la inutilidad de ese instrumento de gestión (el plan), sino con la forma en que se lo diseña y con el carácter ficticio de su presupuesto.

En el pasado se ha posicionado la idea de que los planes a mediano y largo plazo, a los que se les daba el adjetivo de estratégicos, debían contemplar únicamente acciones ejecutivas generales, y de que el único plan que debía contener acciones específicas es el Plan Operativo Anual (POA), que por eso se denomina así. Esta idea persistió durante los años 90 y 2000, y persiste hoy. Supuestamente los planes “estratégicos” debían desplegarse mediante los POA, definiendo acciones concretas. Esto, naturalmente, implica un desafío creativo para el planificador operativo, por lo que no se lo practica. En su lugar, se opta por elaborar el POA de forma independiente y por tratar de hacer coincidir las acciones con los objetivos del PTDI y del PDES.

El problema de ineficacia de esos planes radica en la creencia de que son sólo generales, lo cual, los hace abstractos. Únicamente las normas deben ser abstractas, los planes, en cambio, deben ser siempre de carácter concreto. Es decir que deben fijar acciones específicas para su ejecución en la realidad concreta, estableciendo, por ejemplo, una obra definida para ejecutar en un lugar determinado, tal como se hace en el POA. Si hubiera una diferencia con la idea tradicional antes referida, debiera ser que un plan a mediano y largo plazo fije más acciones plurianuales o de mayor magnitud, es decir, para ser ejecutadas en más de un año: en hasta cinco años (mediano plazo) o en hasta 25 años (largo plazo). Pero, incluso así, estas grandes acciones deben continuar siendo concretas.

Por otro lado, el dispositivo de eficacia más importante del plan es el presupuesto. En la práctica común, pese a que la Ley 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) manda que los planes a mediano plazo contemplen su presupuesto quinquenal (arts. 15.II.5, 16.II.5 y 17.III.5) esto se suele incorporar únicamente de forma ficticia. Esto hace que un gobierno no esté obligado o no se pueda ejecutar, ya que ese presupuesto en realidad no existe.

A diferencia de esa planificación, el POA tiene un presupuesto real aprobado y está sujeto a control de su ejecución. De esta misma manera se debe planificar el mediano y largo plazo, con un techo presupuestario definido y con fuentes de financiamiento claramente asignadas. Hacer todo esto no es complicado. Implica únicamente multiplicar por cinco el techo presupuestario anual de un gobierno, así como de cada órgano de gobierno, y limitarse a hacer el plan únicamente para esa cantidad de dinero. Para mayor precisión, se podría incluso elaborar el presupuesto quinquenal aplicando unas directrices y clasificadores presupuestarios estandarizados. Lo propio con los planes sectoriales, con la estimación del presupuesto anual que se invierte en la temática.

Con un presupuesto quinquenal real existente, es posible hacer lo mismo para los planes a largo plazo, multiplicando por cinco (para 25 años). De esta manera, la planificación misma dejará de ser ficticia, lo que permitirá su ejecución, más aun si se establece, además, el control a la ejecución, tal como sucede con el POA. Si bien se puede incluir en los planes acciones a ser financiadas por créditos u otras fuentes extraordinarias, así como por otros recursos todavía no existentes pero que se prevé generar, eso debiera estar aclarado en el plan, para evitar su ineficacia. 

Asimismo, para definir el momento en que los gobiernos autónomos y el Gobierno central deben elaborar sus PTDI y el PDES, se debe tener en cuenta que estos son los instrumentos para la planificación de un periodo de gobierno. Por eso su alcance temporal es el mismo (cinco años). Dado que cada postulante a gobierno oferta un conjunto de acciones para su gestión, al ganar las elecciones debe empezar por plasmar su programa de gobierno en el PTDI si es autónomo y, en el PDES, si se trata del Gobierno central. Esto implica que los periodos de planificación integral a mediano plazo deben siempre coincidir con los del periodo de gobierno, no debiendo ser arbitrarios. 

Finalmente, el cronograma de los planes quinquenales debe organizarse por año. Así se tendrá un POA y un presupuesto anual para cada uno de los cinco años, lo que no solo facilitará la ejecución, sino que también evitará la improvisación y la conveniencia política en la elaboración del POA y de los presupuestos anuales. Lo propio con los planes a largo plazo, para su ejecución por periodos de gobierno. Así, cada gobernante que asuma tendrá una base planificada para su gobierno. Se trata únicamente de una base, ya que todo plan es de carácter flexible, por lo que debe reformularse con base en la evaluación de su proceso de ejecución. En caso de planes a cinco años, al menos luego de cada periodo administrativo (anualmente) y, en caso de planes a 25 años, luego de cada periodo de gobierno.

En adición, es recomendable separar el ordenamiento territorial y el uso de suelo, del plan de desarrollo integral, en los gobiernos autónomos. Esto, para no mezclarlo con el diseño urbano que es básicamente un proyecto de hábitat en mayor escala. Si bien, a esto, en la disciplina de la arquitectura se lo concibe también como un plan (por ser así en lo genérico), no lo es propiamente, ya que no se trata de un conjunto de acciones orientadas a alcanzar una meta de resolución de un problema. Sin embargo, ambos deben ser complementarios, ya que el ordenamiento territorial debe responder a la necesidad de solución de los problemas identificados en el diagnóstico situacional del desarrollo integral. 

Por último, cada gobierno puede decidir asumir y normar para su ámbito los aportes de este artículo, mediante sus respectivas leyes de planificación que pueden hacer en ejercicio de su competencia exclusiva y, el Gobierno central, mediante el perfeccionando de su Ley del SPIE.

Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.