Decidir avanzar hacia la membresía plena de Bolivia al Mercosur o mejorar el aprovechamiento de la zona de libre comercio, derivado del ACE-36, genera la necesidad de definir una estrategia nacional que evalúe ambas opciones.
Yovanna Soria Galvarro
Luis F. Rosales
Ha pasado un año desde que Bolivia ratificó el protocolo de adhesión para formalizar su ingreso como miembro pleno al Mercosur, bloque de integración subregional integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que ha sido, durante décadas, un espacio clave para el comercio y la integración en Sudamérica.
La pregunta que hoy se impone es si Bolivia debe continuar con las tareas derivadas del proceso de adhesión, en el marco de la Decisión CMC 19/20, para alcanzar la membresía plena o mantener su estatus actual como Estado asociado. La respuesta no es sencilla y exige mirar tanto las sombras como las luces del camino.
A la fecha, y de acuerdo a la norma referida, el país se encuentra en “proceso de adhesión” al bloque con todo lo que ello significa, incluidos los derechos y obligaciones que se irán ampliando en la medida de cuán sustancial sea el avance en este proceso, que durará cuatro años a partir de agosto pasado. Tiempo en el que se debe concluir y cumplir con todos los requisitos establecidos en la normativa instituida para ello.
En ese lapso, Bolivia deberá cumplir con todos los requisitos definidos en el acuerdo de adhesión y normas complementarias que para este tipo de procesos existe en el Mercosur. Por lo pronto, de acuerdo a la información pública disponible, parece que no ha habido muchos avances considerando que la Presidencia Pro-Témpore –que por orden alfabético debería recaer en Bolivia– ha pasado a manos de Brasil. Ello podría ser debido a que, de acuerdo a la normativa del Mercosur, las obligaciones sustanciales no han sido integralmente cumplidas, impidiendo por esta razón que la presidencia sea llevada por Bolivia.
Parte de este proceso es la revisión y análisis de las más de 4.000 normas, compatibilizarlas con las normas nacionales, además de la revisión de las normas andinas, para evitar alguna colusión entre ellas, lo cual es una tarea compleja.
El Acuerdo de Complementación Económica Nº 36 (ACE-36), vigente hace más de dos décadas, debería haber sido la antesala para una integración comercial más sólida. Sin embargo, la realidad muestra que Bolivia no ha logrado diversificar su oferta exportadora. La matriz sigue centrada en materias primas, gas natural (ahora menos) y en menores cantidades madera, cuero y oleaginosas, con escasos avances hacia productos de mayor valor agregado.
Incluso descontando el gas, las cifras históricas muestran un comercio deficitario con el bloque. Las preferencias arancelarias obtenidas en el marco del ACE-36 no han cambiado sustancialmente la estructura exportadora, lo que haría pensar que una membresía plena, por sí sola, modifique este patrón.
Bajo esta realidad, ser socio pleno del Mercosur implicaría más obligaciones y exigencias regulatorias y pocas garantías de beneficios en el corto y mediano plazo, si es que no se realizan transformaciones estructurales en la productividad de Bolivia
Por otro lado, con una mirada positiva, el ser miembro pleno representa la oportunidad para avanzar en un enfoque de complementariedad productiva, integrarse en encadenamientos productivos regionales; participar en proyectos de inversión conjunta; explorar nuevos mercados, a partir de los acuerdos que el bloque tiene suscritos con terceros países y grupos de países. Participar del programa de infraestructura física (corredores bioceánicos, imprescindible para un país enclaustrado geográficamente, sin acceso directo a pacífico o al atlántico); tener preeminencia frente a otros países en el diseño de los tramos carretero y tener voz en la definición de corredores bioceánicos estratégicos que conecten a Bolivia con el Atlántico y el Pacífico.
Aunque esto último puede ser llevado adelante sin ser miembro pleno, una membresía plena permitiría a Bolivia una llegada al más alto nivel y con un compromiso más sólido de los miembros del bloque para cooperar en este propósito.
Uno de los grandes beneficios de ser miembro pleno es el acceso al Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) creado en 2004 para reducir las asimetrías del bloque. El FOCEM no sólo está orientado a los aspectos relacionados con infraestructura física, competitividad productiva y desarrollo social; el FOCEM 2 está orientado al sector privado para mejorar las capacidades productivas y hacerlas más competitivas, mejorando sus procesos de producción, los sistemas fitosanitarios y técnicos que le permitan exportar no solo al Mercosur, sino a terceros países.
Las negociaciones con otros países y bloques podrían mejorar nuestra capacidad negociadora bajo el paraguas Mercosur y, como beneficio casi inmediato, se tendría el acceso al mercado europeo, dado que las negociaciones entre la Unión Europea y el Mercosur concluyeron en diciembre de 2024 tras 25 años. Bolivia podría adherirse, previa negociación, en su condición de miembro pleno.
Igualmente, la membresía plena otorga a Bolivia un asiento en las negociaciones internacionales que el bloque realiza con terceros países y grupos regionales. Esto ampliaría el alcance comercial de Bolivia más allá de la región, cubriendo mercados como la Unión Europea, India y otros.
Algunos países miembros han manifestado su preocupación por las limitaciones que implica negociar con terceros como bloque; por ello, a fines del año 2024, Argentina efectuó propuestas para que justamente los miembros que así lo quieran puedan negociar con terceros, siempre que no haya consenso para este propósito al interior del Bloque.
Bolivia debe estar atenta a cómo evoluciona la propuesta argentina con miras a su adhesión plena, que abrirá una vía para superar este desafío. Para ello, el país requiere un equipo de negociación compuesto por funcionarios diplomáticos con la suficiente experiencia y expertise, acompañados por técnicos especialistas del sector privado, que permita a nuestro país promover nuestros intereses más allá del bloque.
Algunos de los beneficios colaterales para Bolivia se darían en los procesos administrativos internos, no solo relacionados al comercio externo sino también a la gestión y transparencia interna en general, dado que nuestro país deberá alcanzar los estándares del Mercosur.
Paraguay, un espejo para Bolivia
Paraguay comparte con Bolivia su condición de país sin litoral y una estructura productiva históricamente dependiente del sector primario. Antes de pertenecer al Mercosur, a inicios de los 2000, el comercio de Paraguay con Argentina apenas rondaba los $us 400 millones, y con Brasil $us 800 millones. Su economía dependía de exportaciones de pieles, quebracho, madera, tabaco, yerba mate y algunos cítricos El país exportaba materias primas fundamentalmente.
Sin embargo, su estrategia dentro del Mercosur le permitió ampliar su comercio, además se ha convertido en un nodo logístico regional. El Paraguay ha capitalizado las ventajas fiscales y financiamiento del FOCEM. Siendo su mayor beneficiario recibió cerca del 89 % de los fondos ejecutados, lo que implica alrededor de $us 700 millones. Gracias a esto, el país mejoró su conectividad y competitividad regional. ¿El resultado? Crecimiento económico sostenido, mejor infraestructura y mayor inserción en cadenas globales.
La siguiente gráfica muestra cómo ha evolucionado el comercio de Paraguay con los países del Mercosur desde antes de su adhesión plena hasta la actualidad, destacando el crecimiento sostenido de las relaciones con Argentina y Brasil, particularmente, así como la diversificación hacia otros socios del bloque.
En cuanto a las relaciones externas, Paraguay también ha consolidado relaciones con terceros bloques. Por ejemplo, el Mercosur tiene acuerdos con India (desde 2009, con preferencias sobre aceites de soja, cueros, madera, entre otros), con Israel (libre comercio desde 2010 cubriendo casi todos los productos), Egipto, SACU y otros.
Mantenerse como Estado asociado, dependiendo del prisma con el que se mire, podría tener un costo de oportunidad. Bolivia seguiría beneficiándose con las ventajas de la zona de libre comercio, pero sin voz ni voto en las decisiones estratégicas del bloque, como la definición de diversas normas que afectan al comercio intrarregional, participar en negociaciones con terceros países para preservar los beneficios emergentes del ACE-36, y, lo que no es menor, acceder a los recursos del FOCEM, de gran utilidad para contar con recursos para programas y proyectos de desarrollo.
Además, el país quedaría en la periferia de los proyectos de integración física y logística, corriendo el riesgo de que los corredores bioceánicos, hidrovías y acuerdos de transporte privilegien rutas y prioridades, definidas por los miembros plenos. Algo que actualmente ya viene sucediendo y que es posible revertir.
En el plano diplomático, retroceder en la vinculación plena, podría interpretarse como una señal de distanciamiento de los principales socios comerciales de la región, con un posible debilitamiento de la posición negociadora de Bolivia, tanto dentro de Sudamérica como frente a otros bloques y países. La consecuencia: menor incidencia en el diseño de la agenda económica regional y menor acceso a herramientas de financiamiento e integración productiva.
Como se puede ver, decidir avanzar hacia la membresía plena de Bolivia al Mercosur o mejorar el aprovechamiento de la zona de libre comercio, derivado del ACE-36, genera la necesidad de definir una estrategia nacional que evalúe ambas opciones, tomando en cuenta, sobre todo, los intereses permanentes de Bolivia en la región y con el bloque, de manera tal que la relación con el Mercosur se convierta en un motor real de desarrollo de nuestro país y en un apalancamiento para acceder a otros mercados.
Esto requerirá el concurso de todos los sectores involucrados, de profesionales altamente capacitados y una gran dosis de lucidez política.
