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Brújula Digital|23|06|25|

Bolivia es una nación con gran riqueza de minerales, pero sin las condiciones para desarrollar este vasto ese potencial. La falta de inversiones, la inseguridad jurídica, el intervencionismo estatal, la incertidumbre política, la informalidad creciente en la actividad extractiva, el deterioro ambiental, son cuellos de botella que mantienen al sector minero estancado. El sector hidrocarburífero, por su parte, está inmerso en una fase de decrecimiento, agotamiento de reservas, capacidad menguante de producción, pérdida de mercados externos, descenso de la renta petrolera.  

La superación de esta situación crítica pasa por cambios sustantivos de política sectorial. El potencial minero e hidrocarburífero puede y debe ser desarrollado con nuevas políticas de Estado, de larga duración, efectivas para resolver los cuellos de botella, enfocadas en la apertura y atracción de la inversión extranjera sin la cual no es posible reactivar la exploración, explotación y producción de derivados. Incluida la extracción de litio que tantas expectativas despiertan entre los bolivianos. Y si bien la mayor parte de los frutos e impactos positivos podrá verse en el mediano y largo plazo, es imperativo que el proceso de reformas institucionales y normativas, ajustados a la Constitución vigente, arranque de inmediato . 

Estrategia de desarrollo minero. Nueva Ley de Minería

La minería boliviana necesita con premura la sustitución de la defectuosa e ineficaz Ley de Minería y Metalurgia (2014) por una nueva Ley de Minería. Este cambio legislativo es primordial para poder encauzar una estrategia de desarrollo minero con una visión de minería sostenible, competitiva e inclusiva, y con cinco grandes políticas: i) protección y fomento de la inversión minera; ii) protección y formalización de las cooperativas mineras; iii) sostenibilidad socioambiental, iv) recursos humanos calificados; v) institucionalidad y buena gobernanza. 

A este fin, se cuenta ya con un Anteproyecto de Nueva Ley de Minería, y también con un Proyecto de Modificación a la Ley General de Cooperativas, ambos instrumentos elaborados por la Fundación Milenio . Entre sus disposiciones, destacan: 

La institución del Contrato de Concesión Minera (en sustitución del Contrato Administrativo Minero), una figura legal más eficaz para garantizar la seguridad y estabilidad jurídica de los derechos mineros. 

La supresión de la Alícuota Adicional al IUE, de 12.5%, como incentivo a las inversiones, y la creación de una Sobretasa a las Utilidades Extraordinarias en Minería. 

Un régimen tributario especial para las cooperativas mineras, con el pago único anual del 4.8% sobre el valor bruto de ventas, y adicional al pago de la Regalía Minera. 

La restitución del derecho de las cooperativas de suscribir contratos de asociación con empresas privadas nacionales o extranjeras. Las cooperativas tendrán, asimismo, la opción de su conversión voluntaria en SRL. 

La creación del Consejo Nacional de Minería, público-privado de alto nivel; instancia de concertación de políticas, asesoría y supervisión de programas.  

Adicionalmente, deberá liberalizarse la explotación de minerales radioactivos, para lo cual se hace necesario contar con una norma específica que regule esta actividad.  

Metas de producción e inversión

Tomando como referencia la Estrategia de Desarrollo Minero, de la Fundación Milenio, planteamos el objetivo de incrementar el PIB minero de USD 2.751 millones (dato de 2023) a USD 5.322 millones, movilizando inversiones en nuevos proyectos mineros por un valor de USD 5.085 millones, en un período de 5 años. De alcanzarse esta meta, el PIB minero llegaría a representar el 10% del PIB total de Bolivia , prácticamente el doble de su aportación actual a la economía nacional . 

Política nacional de litio y salares. Ley de Litio y Recursos Evaporíticos 

Enmarcada en los lineamientos de una nueva ley minera, debe promulgarse una ley específica que regule la explotación del litio y otros recursos de salmueras. La visión que debe presidir esta norma es hacer de Bolivia un gran productor de carbonato e hidróxido de litio y un proveedor competitivo, seguro y confiable en el mercado internacional. Esto implica participar de las cadenas globales de suministro de baterías, sin perjuicio de emprender proyectos de transformación de los derivados de lito y otros recursos evaporíticos, siempre y cuando sean viables y económicamente ventajosos. El punto focal de una política nacional de litio y salares -superadora de la fallida estrategia nacionalista y estatista de los gobiernos del MAS- es abrir la minería de los salares a la inversión extranjera y la participación del sector privado en toda la cadena productiva, eliminando el monopolio estatal en la extracción de litio y otras restricciones injustificadas. 

El Anteproyecto de Ley de Litio y Recursos Evaporíticos, elaborado por la Fundación Milenio (2025), contempla dos modalidades de proyectos: 

(1) Participación directa de capitales privados (nacionales o extranjeros), en proyectos de extracción, refinación y producción de derivados de litio y recursos evaporíticos, y para lo cual las empresas deberán obtener Licencia de Exploración y Prospección, además de suscribir un Contrato de Concesión Minera. 

(2) Asociación del Estado-YLB con empresas privadas que aporten capital, experiencia industrial y tecnologías probadas, en contratos de riesgo compartido. Esta segunda modalidad permitirá reconducir las plantas de carbonato de litio y de cloruro de potasio (instaladas o en desarrollo), para lograr su viabilidad técnica, financiera y sustentabilidad ambiental. YLB podrá emprender otros proyectos extractivos, asociándose con operadores privados seleccionados mediante licitación internacional. 

Una condición necesaria es la transformación de YLB en una sociedad anónima de economía mixta (YLB-SAM), con la participación accionaria de fondos verdes y otros inversionistas institucionales y privados. Una renovada YLB podrá cotizar acciones en las bolsas internacionales, de modo de capitalizarse; incluso participar accionariamente de compañías líderes en tecnología que representen oportunidades de valorización de su capital y patrimonio. 

Metas de producción e inversión 

Un reto ambicioso para la minería del litio -pero probablemente no imposible-, es lograr una producción de 200.000 Tn/ de carbonato de litio, en un horizonte de 15 años. En una primera etapa (entre 5 a 7 años), la meta es producir 100.000 Tn/año (con un valor exportado aproximado de USD 1.500 millones), con el concurso de 5 empresas extranjeras que podrían aportar una inversión total de USD 5.000 millones. A los precios actuales del carbonato de litio (en promedio, USD 15.000 la tonelada), ese volumen de producción arrojaría ingresos brutos estimados en USD 1.500 millones anuales y USD 45 millones de regalías (3% de los ingresos brutos) .

En un período inicial de 4 años (desde la vigencia de una Ley de Litio), y con inversiones del orden de USD 1.250 millones, se prevé que la producción de carbonato de litio pueda arrancar con 40.000 Tn por año, lo que generaría un valor exportado de USD 600 millones, considerando un precio de venta promedio de UDS 15.000/Tn. 

Reforma del sector petrolero. Nueva Ley de Hidrocarburos 

El objetivo urgente es detener el descenso de producción, exportaciones y reservas, y encarar, seguidamente, el potenciamiento de este sector que debe volver a ser un puntal económico y de seguridad energética del país. En esa dirección, hay un amplio consenso sobre la necesidad de una nueva Ley de Hidrocarburos para relanzar la industria petrolera del país, con buenas políticas que impulsen la exploración de nuevo campos, promuevan la integración eficiente de la cadena productiva y la diversificación de fuentes energéticas, hagan progresivo el régimen fiscal para la atracción de inversiones, mejoren la regulación, reestructuren las entidades del sector y encaminen la reingeniería de YPFB dotándole de un gobierno corporativo eficiente y transparente. 

a)Régimen tributario. El régimen tributario vigente es regresivo en relación con la dimensión de los campos: la producción está sujeta a tributos "ciegos" equivalentes al 50% del total producido. Y si bien los mega campos pueden soportar esta carga tributaria con los actuales precios de exportación, no es el caso de los prospectos de menor escala que no pueden sostener un tributo que equivale a la mitad de sus ingresos brutos, incluso si son operados por YPFB. Para corregir esta cuestión tributaria ilógica debe diseñarse un sistema impositivo progresivo que fije gravámenes en función de los niveles de producción; los volúmenes de reservas; los mercados de destino; los precios de venta en boca de pozo.  

b) Licitación de áreas. Para que las áreas sean asignadas a las empresas más eficientes (con menores costos de operación y capital, explotación racional y sostenible del campo, capacidad para desarrollar y acceder a mercados), es preciso establecer el mecanismo de adjudicación de bloques hidrocarburíferos, mediante licitaciones públicas internacionales, que aseguren transparencia. Los criterios de evaluación deben considerar el monto de inversión comprometido, la oferta de tributos superiores a los mínimos legales, el compromiso con operaciones adicionales en el campo, la contratación de mano de obra local. Esto no excluye la participación de YPFB en la exploración y explotación, especialmente asociada con firmas privadas internacionales, y con la ventaja de su conocimiento geológico del país. 

c) Separación de funciones en las instituciones estatales. Un principio es clave para atraer inversión al sector. En Bolivia YPFB cumple la doble función de administrar contratos y de operar campos, lo cual provoca conflictos de interés (la empresa estatal es juez y parte), es ineficiente y alienta la corrupción. Siguiendo la práctica de otros países como Brasil, Colombia y Perú, la tarea de licitar áreas y administrar los contratos de exploración y explotación debe corresponde al ente regulador sectorial. La separación de funciones garantizará que las decisiones estratégicas se tomen en función del interés nacional y del sector y no solo de YPFB, bajo el entendido de que lo mejor para YPFB no siempre es lo mejor para el país.  

d) Regulación independiente. Una parte de la desinstitucionalización del sector de hidrocarburos se explica por la distorsión en el sistema de regulación, originada en la subordinación del ente regulador (ANH) al Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en la pérdida total de su autonomía funcional, su politización y pobre desempeño,   

El ente regulador sectorial debe recuperar una categoría que lo sitúe por encima de las empresas reguladas, y de una manera que esté salvo de las presiones políticas y corporativas, con reglas precisa que afiancen su carácter técnico, altamente especializado y meritocrático. La competencia del regulador deberá abarcar todos los eslabones de la cadena del downstream, transporte y upstream (incluso podría ser quien licite las áreas de interés petrolero), con una instancia (el ente regulador general) de apelación administrativa de sus fallos y resoluciones. 

d) Corporativización de YPFB. Se entiende la “corporativización”, como el proceso mediante el cual se convierten activos estatales en corporaciones, de modo que la nueva estructura adopta las características de una corporación privada (con accionistas, un directorio representativo, un plantel ejecutivo despolitizado), sin regirse por las normas de administración, presupuesto, contabilidad, financiamiento, importación y exportación y otras, aplicables a las empresas públicas. Y además con la idea de que las acciones mayoritarias queden en propiedad del Estado boliviano. Una de las ventajas de una empresa corporativizada es que tiene expedito el camino para acceder a los mercados internacionales y financiar en ellos sus prospectos de inversión.

La corporativización de YPFB es la solución de fondo y estructural a los males crónicos de YPFB. Solo así se podrá frenar su politización extrema, la mala administración, la corrupción, el derroche de recursos y su instrumentalización clientelista desde el gobierno. Esta reforma persigue dotar a YPFB de un esquema de buena gobernanza y su reinvención como una empresa nacional eficiente, generadora de excedentes y con un papel relevante en la producción petrolera y de biocombustibles y, en general, en el desarrollo de una industria de energía robusta y moderna.  

En definitiva, se trata de que YPFB adquiera las condiciones para ser una empresa fuerte y competitiva en el mercado petrolero, sin el privilegio de ejercer un papel de monopolio productivo, comercial o industrial, o de ser la única empresa facultada para realizar actividades en toda la cadena productiva, ni de disponer de áreas de exploración reservadas o exclusivas en desmedro de otros operadores potenciales. 

e) Etapa de transición. Institucionalización de YPFB. La corporativización de YPFB requiere la preparación de un proyecto técnico adecuado, que parta del estado actual de YPFB y sus problemas, explicite el enfoque y objetivos del cambio, se identifiquen los costos, beneficios y resultados esperados en reservas, producción, regalías, impuestos, mercados, precios, y otros aspectos. Este proyecto servirá como soporte técnico para la elaboración de la nueva Ley de Hidrocarburos, y para otros cambios que puedan ser necesarios en la legislación vigente, incluida la CPE.  Para todo ello es recomendable el asesoramiento de un banco de inversión internacional, y que pueda acompañar toda la ejecución del proyecto. 

Este proceso tomará tiempo. Habrá que contemplar un período de transición, durante el cual deberá resolverse las obligaciones de YPFB, tanto en deudas por pagar como en cuentas por cobrar, incluyendo el abultado endeudamiento con el BCB. Esto plantea la cuestión de hallar una forma de sanear las finanzas de la empresa estatal, de manera de que, libre de deudas, pueda habilitarse para su conversión en la nueva YPFB SAM. 

También deberá encararse la institucionalización de cargos en YPFB, comenzando por la designación de su presidente ejecutivo, que le corresponde al presidente del Estado de una terna seleccionada por la Cámara de Diputados. Proponemos que los postulantes a dicho cargo deban presentar a las comisiones seleccionadoras, una propuesta con: i) la visión, objetivos y metas de la empresa para los siguientes 5 y 10 años; ii) la estructura gerencial que considere apropiada; iii) un plan de Inversiones; iv) una política de personal; v) la estrategia de negocios. De esta forma, la elección del máximo cargo ejecutivo de la empresa estará ligada a un determinado plan. El nuevo presidente de YPFB tendría la prerrogativa de elegir a los vicepresidentes y gerentes. El resto de los cargos deberán ser nombrados a partir de un proceso de evaluación y selección encargado a una firma especializada e independiente. 

Metas de inversión y reservas

Uno de los principales objetivos de la nueva política hidrocarburífera es lograr un shock de inversiones en el sector, revirtiendo el nivel extremamente insuficiente de inversiones, especialmente exploratorias, y su consecuencia de reservas y producción declinantes. En ese sentido, se contempla la necesidad de movilizar inversiones en el orden de 5.000 a 6.000 millones de dólares, en un período de 7 a 10 años, a partir de la vigencia de una nueva Ley de Hidrocarburos, y con la participación acrecentada del sector privado. Este monto de inversiones implicaría triplicar las inversiones realizadas en los últimos 5 años.  Para ello será preciso ejecutar un plan agresivo de perforación y desarrollo de nuevos yacimientos, estableciendo alianzas estratégicas y contratos en firme con determinados operadores, como sería especialmente el caso de PETROBRAS, y con la mira puesta en incrementar el suministro del gas boliviano al mercado brasileño y otros mercados. 

De lograrse estas metas, el resultado estimado de reservas probadas de gas natural podría ascender a más de 20 TCFs (varias veces más que las reservas certificadas al 31 de diciembre de 2023, de 4.49 TCFs). Lo cual, por cierto, cambiaría completamente el panorama hidrocarburífero del país, revirtiéndose la tendencia decadente de dos decenios. 

 Texto tomado del Plan Bicentenario, Fundación Milenio. Autores: Henry Oporto (coordinador), Alan Bojanic, Manuel Contreras, Rubén Ferrufino y Luis Carlos Jemio; colaboraciones de Armando Álvarez, Gerardo Garrett, María Machicado, Fernando Lavadenz, Julio Linares, Mauricio Medinaceli